Bergamo, 23 novembre 2001

IL PROCESSO CIVILE TELEMATICO

Il Tribunale di Bergamo Foro Pilota

Convegno organizzato dall'Ordine degli Avvocati e

dall'Associazione Giovani Avvocati di Bergamo

Relazione di Daniela Intravaia

Dirigente Coordinam. Interdistrettuale

 Sistemi Informativi Automatizzati di Milano

Ministero della Giustizia

IL RUOLO DELLE STRUTTURE DI

COORDINAMENTO TERRITORIALE

1. L'ORGANIZZAZIONE PER L'INFORMATICA SUL TERRITORIO

La struttura del Ministero della Giustizia  per l'Informatica ha subito di recente una trasformazione, quanto all'inquadramento nell’assetto ministeriale, a seguito della attuazione della riforma delle Amministrazioni centrali dello Stato (decreto legislativo n. 300/99) e dei decreti successivamente emanati (in particolare, D.P.R. 6/3/2001 n. 55, Regolamento di organizzazione del Ministero della Giustizia).

Essa è ora collocata nell'ambito del Dipartimento dell'Organizzazione Giudiziaria, con dignità di Direzione Generale e piena autonomia tecnica di gestione di bilancio, ed anzi, a causa della trasversalità dei propri compiti, gode di una particolare posizione rispetto alle altre Direzioni, in quanto deve essere necessariamente consultata da una apposita conferenza dei Capi di Dipartimento, convocata dal Ministro, quanto alla delibera di indirizzi che coinvolgano scelte in materia di information technology riguardanti gli uffici ministeriali o giudiziari (art. 6 D.M. 55/2001)[1].

Altra sua peculiarità consiste nell'essere articolata in una struttura centrale (la Direzione Generale dei Sistemi Informativi Automatizzati – D.G. S.I.A. -[2]) ed in strutture decentrate sul territorio, con competenza mono- o inter-distrettuale, i C.I.S.I.A., Coordinamenti Interdistrettuali per i S.I.A.

Il Coordinamento di Milano ha competenza sui Distretti di Corte d'Appello di Milano e di Brescia, pertanto, su sedici circondari, per un totale di n. 125 Uffici giudiziari (inclusi i Giudici di Pace), distribuiti su n. 107 edifici.

Il Coordinamento, in una continua interazione con la Direzione Generale, ha competenza in materia di:

-          individuazione delle esigenze informatiche degli Uffici e pianificazione delle risorse economiche e strumentali necessarie;

-          progetti a livello locale;

-          diffusione dei progetti nazionali;

-          acquisizione di beni e servizi informatici;

-          gestione del personale;

-          indirizzo e coordinamento del personale tecnico-informatico;

-          assistenza sistemistica agli Uffici;

-          pareri di congruità tecnico-economica;

-          rapporti con i magistrati referenti distrettuali, i Capi e i dirigenti amministrativi degli Uffici;

-          attività di funzionario delegato;

-          gestione delle risorse strumentali.

Il C.I.S.I.A. di Milano, così come gli altri sette  Coordinamenti coperti da dirigente (a breve diventeranno undici), non ha un organico di personale proprio, bensì soltanto distaccato o applicato, sia nell'area tecnica, sia in quella amministrativo-contabile[3].

Il C.I.S.I.A. non è l'unico soggetto ad occuparsi di informatica sul territorio.

Un ruolo fondamentale è esercitato dai Magistrati referenti distrettuali per l'informatica, designati dal Consiglio Superiore della Magistratura, a seguito di valutazione dei titoli presentati dagli aspiranti, dai quali emergano esperienze già maturate, motivazione e interesse ad impegnarsi nell’area delle tecnologie.

I Magistrati referenti esprimono un parere obbligatorio in occasione di acquisti informatici (di prodotti hardware e software) richiesti dagli Uffici, operano in sinergia con il C.I.S.I.A. nella rilevazione dei fabbisogni locali di HW, ma soprattutto fungono da elemento di raccordo tra la giurisdizione e l'amministrazione, quanto alle scelte per il territorio in materia informatica e alla affermazione di una cultura interna orientata alla massima diffusione ed utilizzo dei s.i.a.[4].

I Magistrati referenti di Milano e di Brescia, insieme al C.I.S.I.A. di Milano, hanno dato altresì un forte impulso alla individuazione da parte di tutti gli Uffici giudiziari lombardi di un proprio Magistrato di riferimento per l'informatica e di un Funzionario (o altro operatore giudiziario), referente amministrativo per l'informatica, al fine di creare una rete efficace di collegamento, sia verso la giurisdizione sia verso l'amministrazione.

Di recente, infine, l'U.R.S.I.A. ha potuto assegnare, presso quasi tutti i circondari di competenza del CISIA di Milano, un Amministratore di sistema, figura tecnica (ricoperta da Esperti Informatici di qualifica B3), addetta principalmente a compiti di collaborazione con gli Uffici, per assicurare la "conduzione operativa del sistema informativo"[5].

Nell’ottica del processo telematico, gli Amministratori di sistema, nel loro operare a diretto contatto con il territorio interessato dalle prossime sperimentazioni, assumeranno un ruolo molto rilevante, potendo costituire elementi di trasmissione e di collegamento tra la struttura informatica - dalla quale saranno costantemente supportati -, il Tribunale e gli Avvocati.

Vi sono poi i fornitori di prodotti (hardware e software) e di servizi (assistenza sistemistica, cioè di primo livello, o specialistica, per particolari tipi di applicativi), vale a dire le società esterne, alle quali l'Amministrazione abbia esternalizzato determinati servizi informatici.

In tale quadro, assume particolare rilevanza, anche per l’impegno realizzativo ed  economico richiesto all’Amministrazione, il recente contratto di assistenza sistemistica unificata per tutta la Lombardia, siglato alla fine dello scorso mese di agosto dal C.I.S.I.A. di Milano con un Raggruppamento Temporaneo d’Imprese, scelto all’esito di accurata valutazione e dopo avere acquisito il parere dell’A.I.P.A.

Il nuovo assetto dell’assistenza di primo livello consente all’Amministrazione di avere un’unica interfaccia per i problemi di primo intervento sugli applicativi in uso agli Uffici e sulle macchine sulle quali gli stessi sono installati, nonché di puntare alla erogazione di servizi di qualità agli Uffici giudiziari ed ai Magistrati e al Personale che ad essi appartengono[6].

2. GLI ATTORI DEL PROCESSO TELEMATICO

Il processo telematico ha caratteristiche peculiari, rispetto alla maggior parte dei progetti U.R.S.I.A., poiché essenzialmente comporta una modifica delle normali interazioni tra i soggetti del processo civile - tribunale, avvocati, strutture di supporto - , consentendo di abbreviare i tempi di alcune operazioni, ma soprattutto obbligando ciascuno degli attori in gioco ad un approccio diverso alle varie attività.

Tale specificità ne fa un progetto di vera e propria reingegnerizzazione[7] delle fasi implicate – invio di atti al tribunale, consultazione di registri e di fascicoli, richiesta di copie, ricezione di comunicazioni e di copie dall’ufficio giudiziario -.

Ponendo ciascun dominio a disposizione degli altri domini nell'ambito della RUPA, nonché vincolando all'utilizzo di formati standard che permettano la condivisione dei soli dati rilevanti ai fini istituzionali, si perviene ad una riprogettazione completa delle "mansioni", dei ruoli, delle diverse unità operative[8] (abolizione dell'ufficio copie, dell'ufficio redazione sentenze, etc.; in una prospettiva di medio periodo, trasmissione per via telematica delle notifiche). La conseguenza sarà quella di un recupero di risorse e di una razionalizzazione, al pari (se non in misura maggiore) di quanto realizzato mediante l'unificazione degli Uffici giudiziari di primo grado.

Tuttavia, affinché ciò si realizzi in concreto, sarà fondamentale il ruolo giocato da tutti gli attori coinvolti nel processo innovativo:

-          magistrati

-          avvocati

-          personale delle cancellerie

-          funzionari che ne sono responsabili

-          referenti degli Uffici per l’informatica (magistrati e amministrativi)

-          dirigenti degli Uffici giudiziari (magistrati e amministrativi)

-          Ordine degli Avvocati

-          strutture informatiche interne all'Amministrazione - U.R.S.I.A., C.I.S.I.A., Amministratori di Sistema -

-          società specializzate nella produzione e installazione dei sistemi informativi automatizzati.

Essenziale risulterà, in proposito, la cooperazione interno/esterno all'Amministrazione, con l'attivazione di indispensabili sinergie (in parte anche istituzionalmente già previste, in parte da promuovere -ad esempio, gruppi di lavoro a composizione mista di magistrati, avvocati, personale amministrativo, tecnici-), per monitorare i risultati raggiunti e per mettere a fattore comune le diverse culture, con l'effetto indiretto di contribuire a fondare altresì una cultura organizzativo/giudiziaria condivisa tra le diverse componenti.

Sul punto, converrà partire da esperienze già vissute in altri ambiti territoriali - prima sperimentazione bolognese -, che sono state seguite da esperti analisti di organizzazione e da consulenti di alto profilo.

E’ indispensabile che il processo attuativo in questione sia seguito da un gruppo responsabile di progetto, costituito localmente, del quale dovrebbero fare parte permanentemente tutte le componenti essenziali coinvolte (le altre, potranno essere chiamate a partecipare all’occorrenza):

-          magistrati

-          avvocati

-          personale amministrativo

-          tecnici C.I.S.I.A.

Detto gruppo dovrebbe contribuire a “garantire una visione d’insieme dei problemi di gestione e di sviluppo del sistema nel suo complesso… diventare nei fatti titolare e responsabile della implementazione di tutti i progetti di sviluppo e innovazione previsti all’interno del tribunale e/o provenienti dal Ministero della Giustizia”[9].

Il gruppo è, in buona sostanza, un consulente interno, ma deve potere avere una visibilità ed una legittimazione alla diagnosi e alla proposta, soprattutto nei confronti del vertice del Tribunale, sia sul fronte giurisdizionale, sia su quello amministrativo.

La riorganizzazione che, nel medio periodo, dovrebbe seguire alla definitiva entrata a regime del processo telematico, con il recupero di risorse umane al quale si è accennato, non potrà essere una semplice operazione di “sottrazione e somma” (sottraggo una risorsa dall’ufficio copie e la integro in altra unità organizzativa più “bisognosa”). Dovrà piuttosto consistere in una operazione globale di revisione degli assetti delle cancellerie, alla luce del livello complessivo di informatizzazione raggiunto e delle nuove interazioni utente/fornitore delineatesi.

A questo si collega la necessità che tutti gli attori organizzativi a livello locale comprendano “il valore aggiunto che può derivare al loro lavoro da una corretta informatizzazione e le interdipendenze che necessariamente devono essere gestite per utilizzare al meglio le potenzialità delle tecnologie”[10]. Diversamente, “questa innovazione verrà vissuta come un nuovo ed ulteriore diktat burocratico al quale adeguarsi in qualche modo” e “le diverse risorse coinvolte in questo processo (hardware, software, formazione, analisti di organizzazione, informatici, etc.) verranno sottoutilizzate”.

Il risultato ? Se fosse lecito giocare, in un simile contesto, si vorrebbe rispondere “la cultura del risultato”, che dipende da un presidio gestionale di tutte le risorse e di tutte le variabili che, realmente, obbliga i responsabili degli Uffici ad una svolta fondamentale.

3. IL GOVERNO DEI PROCESSI

Lo strumento per garantirsi un risultato qualitativamente soddisfacente è nel governo costante e continuo dei processi, nella riorganizzazione e gestione dei saperi (knowledge management) che si andranno accumulando nei vari operatori coinvolti,  accompagnando "l'avvio del processo telematico con una buona dose di formazione interna e sensibilizzazione esterna all'utilizzo delle nuove tecnologie"[11].

E' indispensabile, affrontando situazioni di passaggio da un modello organizzativo ad uno diverso, una continua attività di coaching (da coach= allenatore) da parte dei responsabili delle strutture giudiziarie, che si riverberi, a cascata, su tutti i ruoli di personale coinvolto, dalla dirigenza al funzionariato e da questi ai livelli di front line o front office (coloro che sono addetti al rapporto diretto con l'utenza).

In particolare, le funzioni di "sportello" cambieranno: riducendosi, nella prospettiva di medio/lungo periodo, per essere sostituite in gran parte da una relazione di natura telematica, limitando al minimo gli spostamenti fisici dell'utenza esterna verso le cancellerie.

E' ipotizzabile che si debba modificare, nel tempo, il contenuto della consulenza fornita a quegli utenti che comunque alle cancellerie continueranno a rivolgersi, anche in relazione alla nuova architettura di gestione telematica di alcune attività processuali.

Sarà necessario saper dare indicazioni anche di natura tecnica, su come accedere ai servizi telematici.

Tutto ciò richiederà la presenza di almeno alcuni "utenti esperti" in informatica appartenenti agli Uffici, fattore che evidenzia ulteriormente la necessità di un intenso processo formativo/addestrativo, a supporto dei processi di innovazione tecnologica.

Per apprezzare i risultati dei processi di informatizzazione, nonché per tradurli in processi di miglioramento continuo, occorre altresì individuare indicatori validi per effettuare monitoraggio e diagnosi (anche autodiagnosi, da parte degli stessi attori) da ripetere periodicamente, attività per le quali l'informatica viene in ausilio anche come strumento di misurazione qualitativa e quantitativa delle prestazioni.

A risultati apprezzabili non si potrà pervenire operando secondo una logica episodica, non sistemica, legata ad interventi locali estemporanei (qualche dubbio appare giustificato, a proposito dell'annunciata esperienza fiorentina di realizzazione di uno standard che avrebbe le caratteristiche di "processo telematico"): l'Amministrazione deve poter presidiare la scelta delle architetture, dei sistemi di sicurezza, nonché la loro gestione, non tanto per affezione ad un criterio centralistico certamente superato, quanto perché occorre governare, rendere omogenei e presidiare costantemente i processi organizzativi sul territorio, fosse anche solo per un'equilibrata e egualitaria distribuzione delle risorse, ma soprattutto perché i sistemi locali hanno momenti di comunicazione fra di loro e con il centro (ad esempio, nella raccolta e nel raffronto dei dati statistici).

4. IL RUOLO DELLE STRUTTURE PERIFERICHE NELLA FASE DI AVVIO DEL PROCESSO TELEMATICO

Per l’attuazione del processo telematico nelle sedi pilota, in termini di project management, vale a dire di gestione dello sviluppo di progetto avendo riguardo alle  singole fasi di esso, il C.I.S.I.A. deve svolgere i compiti tipici di ogni attività progettuale, ricercando, tuttavia, un approccio che permetta anche alla struttura ministeriale periferica di apportare valore aggiunto al processo di innovazione tecnologico/organizzativa legata alla realizzazione del processo civile telematico.

Essersi soffermati sugli attori è stato frutto di una scelta precisa, per evidenziare come dai fabbisogni di questi discendano una serie di specifici impegni per il C.I.S.I.A., particolarmente in alcuni momenti cruciali del processo di innovazione.

Solitamente, un progetto di introduzione di un nuovo sistema informativo automatizzato si sviluppa in una sequenza di attività, che vengono elencate di seguito, in sintesi:

-          rilevazione del fabbisogno e pianificazione generale dell’intervento (quando non centralizzata);

-          studio di fattibilità;

-          valutazione di congruità tecnico-economica delle offerte presentate dalle ditte;

-          contrattualizzazione di tutte le attività delegate al territorio dalla Direzione Generale e di quelle eventualmente resesi necessarie, per particolari criticità locali (ad es., acquisizione ulteriore di macchine; previsione di livelli particolarmente penetranti di assistenza all’avvio, in presenza di pregresse gestioni inadeguate delle basi di dati - per una manutenzione accurata delle stesse -);

-          á rilevazione della dotazione di hardware e software degli uffici interessati dal progetto, con aggiornamento costante; verifica e mantenimento della costante massima efficienza delle parti core (elementi cruciali) dell’architettura tecnica del sistema[12];

-          á supporto e coordinamento alla attività di addestramento e informazione agli utenti, con verifica dell’efficacia degli interventi, della avvenuta distribuzione di documentazione adeguata;

-          á supporto e consulenza ai referenti dei gruppi di utenti; qui, la tematica del ricorso alla rete dei referenti informatici degli Uffici diviene fondamentale, per un indispensabile incanalamento delle richieste; eventuale allestimento di strumenti informatici per la raccolta ed analisi delle richieste più frequenti (F.A.Q., Frequently Asked Questions);

-          á “rinforzo” dell’assistenza sistemistica ordinaria, accanto alla indispensabile assistenza specialistica per il primo periodo di utilizzo degli applicativi, e presidio dell’attività di trasmissione delle conoscenze (passaggio di know how) dagli specialisti degli applicativi alle società che prestano assistenza sul territorio;

-          á fasi di test e collaudo: oltre al formale momento di verifica del sistema, costante monitoraggio del funzionamento ottimale degli applicativi, fino alla “entrata a regime” del sistema; predisposizione di adeguati piani di test, che coprano tutte le funzionalità cruciali dei sistemi, con coinvolgimento degli utenti finali nei momenti valutativi.

Con riferimento a tutti gli aspetti evidenziati, può affermarsi che risulterà essenziale la collaborazione che forniranno gli Amministratori di Sistema del C.I.S.I.A., operanti sul territorio.

Il decentramento di tecnici presso gli Uffici, soprattutto in occasione di sviluppo di progetti di rilievo, permette di garantire una costante rilevazione dei fabbisogni di qualsiasi natura in area informatica presso le sedi “critiche”, nonchè di avere un primo livello di supporto e consulenza.

Trattandosi, tuttavia, di figure che devono vedersi attribuito un grado di responsabilità corrispondente ai profili ministeriali, gli A.d.S. devono essere a loro volta supportati da un gruppo di riferimento, che presso il CISIA di Milano è già adeguatamente forte, strutturato e formato sulla materia in questione: il gruppo Area Civile Amministrativa.

Le problematiche più complesse potranno essere affrontate dall’A.d.S. insieme al gruppo, eventualmente chiamando a partecipare gli attori di volta in volta interessati, con particolare riferimento ai Referenti di Ufficio per l’Informatica, che, essendo costantemente inseriti nel contesto organizzativo, saranno maggiormente a conoscenza dei problemi di fondo esistenti.

Gli Avvocati, che sceglieranno autonomamente, come è logico, le formule di autorganizzazione preferite, rispetto a come interfacciarsi e cooperare con le altre componenti, se attraverso rappresentanze individuali o in forma di gruppo di lavoro, potranno svolgere un ruolo essenziale partecipando alle fasi di progetto che li coinvolgono.

Concretamente, la fase “pilota”, comportando la necessità di duplicare le attività, svolgendole sia in forma tradizionale sia secondo i nuovi schemi “telematici”, obbliga ad un certo aggravio. E’, d’altro canto, ineludibile un periodo di sperimentazione, prima di potere abbandonare le forme “cartacee” con ampio margine di sicurezza, rispetto alle transazioni e alla fedeltà dei contenuti dei documenti. Certamente, pur dovendo dotarsi di proprie architetture tecnologiche (sia pure minime a livello individuale, un poco più complesse a livello di Ordine degli avvocati) e di strutture di assistenza tecnica, troveranno sempre nel C.I.S.I.A. una piena disponibilità ad offrire la consulenza eventualmente necessaria.

Gli avvocati, d’altro canto, potranno mettere a disposizione il proprio bagaglio di saperi giuridici e organizzativi (dell’”impresa” studio legale), per contribuire a ricercare le formule migliori di ristrutturazione dei servizi che saranno interessati dal progetto.

In quanto utenti specializzati e destinatari finali dei benefici attesi dalla introduzione del processo telematico, al pari dei cittadini degli interessi dei quali si tratta nelle cause, gli avvocati saranno i protagonisti della individuazione dei nodi critici, dei punti di miglioramento da suggerire, dei possibili strumenti di monitoraggio da adottare (indicando, ad esempio, quali possano essere, a loro avviso, i fattori più significativi, gli indicatori di successo o insuccesso delle operazioni, sui quali soffermarsi nelle analisi di risultato).

In tale ottica, saranno interlocutori indispensabili per il C.I.S.I.A. durante tutta la fase di avvio ed anche oltre.

Un ruolo determinante dovranno poter svolgere il Capo dell’Ufficio e il Dirigente amministrativo, dovendo trovare nel C.I.S.I.A. un “ufficio di consulenza” permanente, per essere supportati nelle diverse attività che loro più direttamente possono competere: promuovere la partecipazione dei magistrati e del personale alle previste attività formative; studiare, anche con il gruppo responsabile di progetto, le soluzioni organizzative migliori per ottimizzare il reimpiego delle risorse; cooperare alla individuazione degli indicatori di qualità e di successo dell’iniziativa.

Sullo stesso versante dovranno trovarsi coinvolti i Magistrati Referenti Distrettuali per l’Informatica, che avranno certamente una forte interazione con i loro Colleghi sul territorio (in particolare, con i referenti d’ufficio per l’informatica e con i presidenti di sezione), nella fase di formazione e avvio all’utilizzo degli applicativi, con specifico riguardo al sistema Polis (applicativo per la redazione e la massimazione immediata delle sentenze e la messa a disposizione di queste presso un apposito sito WEB). Occorre, infatti, una forte e diffusa adesione agli obiettivi di progetto, ad evitare un aprioristico rifiuto dell’innovazione, legato a qualche difficoltà individuale di adattamento all’utilizzo di un nuovo applicativo.

Quanto alla fase di test, nel caso del processo telematico, sarà indispensabile coinvolgere il gruppo dei responsabili di progetto, perché il collaudo possa costituire una operazione di verifica sostanziale dell’efficienza del sistema e della sua qualità, oltre a rispettare quanto normativamente previsto, in materia di controllo contabile, di adempimento contrattuale (eventualmente, applicando le  clausole “penali” previste), nonché di osservanza delle specifiche tecniche U.R.S.I.A.

La presente iniziativa, rispetto a quanto sopra esposto, diviene un importante momento fondativo di prima informazione e di scambio fra soggetti che, come si è anticipato, si troveranno in prosieguo ad operare ancora insieme “sul campo” e che opportunamente dovrebbero programmare ulteriori momenti congiunti, anche strutturati, per mettere a punto, mano a mano che si conosceranno gli ulteriori elementi essenziali della realizzazione del processo telematico, le sequenze di azioni necessarie, e quelle di contorno, finalizzate a rafforzare le sinergie.

Occorre non trascurare il fattore umano, cioè il fatto che progetti, anche ben pensati e ben scritti, senza la cooperazione e l’apporto dei soggetti coinvolti, con le loro capacità competenze e volontà individuali, non possono avere successo e non possono diventare momenti di crescita per i singoli e per le organizzazioni alle quali questi partecipano (learning organization, organizzazione che apprende).

La portata del cambiamento connesso alla realizzazione del processo telematico è molto ampia, ma non potrà esplicare tutti i suoi effetti, se non si attiveranno quelle sinergie delle quali si è fatto cenno, fra tutti gli attori coinvolti, poiché tutti sono indispensabili protagonisti.

In ciò sembra consistere la maggiore responsabilità dei Coordinamenti territoriali decentrati, vale a dire nel sapersi fare promotori di una comunicazione efficace - fornendo nel contempo la consulenza tecnico-organizzativa necessaria - tra tutti gli operatori coinvolti, in una attività che assume una forte valenza culturale, più che in qualsiasi altra precedente vicenda progettuale  fin qui condotta dall'Amministrazione.

Daniela Intravaia

Dirigente C.I.S.I.A. Milano

daniela.intravaia@giustizia.it