Indice e introduzione

Capitolo II

Capitolo III e conclusioni

Allegati

CAPITOLO TERZO

3 - La responsabilità amministrativo/contabile del funzionario delegato in materia di spese di giustizia

    Un campo da approfondire, per i suoi numerosi spunti che vengono offerti alla formazione di un dirigente, mi è sembrato essere quello relativo alla responsabilità del dirigente allorquando venga investito della gestione amministrativo-contabile nella sua qualità di funzionario delegato.
In tal senso è stato concordato con il dirigente-tutor un percorso di approfondimento delle tematiche relative, con particolare riferimento alla responsabilità in materia di spese di giustizia.
L'occasione è stata offerta dalla recente emanazione del Testo Unico sulle spese di giustizia , che ha offerto un quadro d'insieme su uno degli aspetti particolarmente problematici e complessi nella gestione delle risorse del mondo giudiziario.
Il Testo Unico si colloca in un percorso che è in linea con la razionalizzazione della spesa pubblica e si pone l'obiettivo di semplificare al massimo la materia, riducendo il numero dei registri e eliminando duplicazioni di annotazioni, di aumentare l'efficacia e la correttezza della registrazione e di impedire che le norme di legge siano di ostacolo alle possibilità aperte dall'informatizzazione. Il T. U., inoltre, ha inteso differenziare la posizione del "dirigente - funzionario delegato" da quello degli ordinatori di pagamento, che, come vedremo in seguito, sono individuati nei funzionari amministrativi e nei magistrati.

3.1 - Brevi cenni sulle spese di giustizia

    Le spese di giustizia si ricollegano ad una pluralità di attività giudiziarie, che investono il settore penale e civile della giurisdizione.
Le spese di giustizia nel processo penale sono individuate dall'art. 5 del T.U. che le distingue in spese ripetibili, quelle cioè che sono suscettibili di recupero in caso di condanna e spese non ripetibili, che rimangono definitivamente a carico dell'erario. Sono ripetibili (art. 5 co.1):
a) le spese di spedizione, i diritti e le indennità di trasferta degli ufficiali giudiziari per le notificazioni;
b) le spese relative alle trasferte per il compimento di atti fuori della sede in cui si svolge il processo;
c) le spese per le indennità dei testimoni;
d) gli onorari, le spese e le indennità di trasferta e le spese per l'adempimento dell'incarico degli ausiliari dei magistrati;
e) le indennità di custodia;
f) le spese per la pubblicazione dei provvedimenti del magistrato;
g) le spese per la demolizione delle opere edilizie abusive e per la riduzione in pristino dei luoghi;
h) le spese straordinarie;
i) le spese per il mantenimento dei detenuti.
Sono spese non ripetibili e che, quindi, rimangono in ogni caso a carico dell'erario (art.5 co.2):
a) le indennità dei magistrati onorari, dei giudici popolari nei collegi di assise e degli esperti;
b) le spese relative alle trasferte dei magistrati professionali di corte di assise per il dibattimento tenuto in luogo diverso da quello di normale convocazione;
c) fermo restando il principio della prevalenza delle norme convenzionali non sono ripetibili le spese per le rogatorie dall'estero e per l'estradizione da e per l'estero (art.5 co.3), trattandosi di situazioni in cui manca la condanna alle spese.
Viceversa, nel caso di rogatorie all'estero, se l'Italia -svolgendosi il processo nel proprio territorio- provvede ad anticipare le spese sulla base delle regole esterne o, in mancanza, di quelle interne, si applicano tutte le norme del testo unico (art. 7).
Infine, sono espressamente escluse dal novero delle spese di giustizia (art.69) le spese riguardanti:
a) la sepoltura dei detenuti;
b) la traduzione dei detenuti;
c) il trasporto, la custodia e la sepoltura delle persone decedute sulla pubblica via o in luogo pubblico;
d) il trasporto degli atti processuali e degli oggetti che servono al processo .
Un cenno ulteriore merita il concetto di spese straordinarie.
Le spese straordinarie, sono "quelle non previste dal testo unico e ritenute indispensabili dal magistrato" per l'esercizio della giurisdizione (penale).
Così si esprime l'art.70, ricalcando l'art.109 della Tariffa Penale, secondo cui dovevano classificarsi straordinarie le spese non specificatamente previste dalle Tariffe (civile e penale) .
Quanto alla materia civile, fermo restando il principio dell'anticipazione da parte dei privati (ribadito dall'art. 8 T.U.), in caso di ammissione della parte al patrocinio a spese dello Stato, sono anticipate dall'erario o prenotate a debito le spese indicate dall'art. 131 del T.U..
Le medesime disposizioni si applicano nei procedimenti di interdizione e inabilitazione, con la precisazione che sono anticipate dall'erario anche gli onorari dovuti al consulente tecnico dell'interdicendo o dell'inabilitando e all'ausiliario del magistrato (art.145). Ancora sono a carico dell'erario l'onorario e le spese spettanti all'avvocato e all'ausiliario del magistrato nei procedimenti di opposizione al decreto di espulsione (art.142); le spese indicate all'art.143 nei procedimenti relativi all'adozione e all'affidamento dei minori, in caso di formale ammissione al patrocinio. Nei processi in cui è parte un fallimento, quando il g.d. attesta che non è disponibile il denaro necessario per le spese, il fallimento si considera ammesso al patrocinio a spese dello Stato e si applica la relativa disciplina (art.144).
Ulteriori situazioni, estranee al patrocinio a spese delle Stato, per le quali è comunque previsto che alcune spese sono pagate dall'erario sono considerate con riferimento alla procedura fallimentare (artt.146 e s.), alla procedura di eredità giacente attivata di ufficio (art.148); alla procedura di vendita di beni sequestrati o confiscati (artt.155 e s.); ai procedimenti in cui è parte una pubblica amministrazione (artt.158 e s.).
Va precisato che le somme erogate dallo Stato per le spese di giustizia si distinguono in "anticipazioni" e "prenotazioni a debito". L'anticipazione è il pagamento di una voce di spesa che, ricorrendo i presupposti previsti dalla legge, è recuperabile. La prenotazione a debito è l'annotazione a futura memoria di una determinata voce di spesa, per la quale non vi è pagamento, ai fini di un eventuale successivo recupero (art. 3 co.1, lett. S e T del T.U.). In sostanza, l'anticipazione comporta un materiale esborso di denaro, mentre la prenotazione a debito è legata al fatto che in particolari situazioni il legislatore consente che somme che dovrebbero essere pagate allo Stato per bolli, diritti e imposte siano esclusivamente annotate dagli uffici giudiziari, senza alcun materiale pagamento, provvedendo poi al recupero solo in presenza delle condizioni di legge.
In applicazione del principio della domanda, nel processo civile ciascuna parte provvede alle spese degli atti processuali che compie e di quelli che chiede e le anticipa per gli atti necessari al processo quando l'anticipazione è posta a suo carico dalla legge o dal magistrato (art.8 co.1 del T.U.). Solo nel caso in cui la parte è ammessa al patrocinio a spese dello Stato, le spese processuali sono anticipate dall'erario, salvo che ne sia prevista la prenotazione a debito (art.8 co.2 del T.U.).
Nel procedimento e nel processo penale le spese sono normalmente anticipate dall'erario, ad eccezione di quelle relative agli atti richiesti dalle parti private (così, gli onorari dei consulenti tecnici nominati dall'imputato o dalla parte civile; le indennità per i testimoni indicati dalla difesa) e di quelle relative alla pubblicazione della sentenza irrevocabile di condanna, ai sensi degli articoli 694, co.1, e 76 D. Lgs. 231/2001 (art.4 co.1 del T.U.). In caso di ammissione al patrocinio a spese dello Stato, l'erario anticipa anche le spese relative agli atti richiesti dalla parte (art. 4, co.2).

3.1.1 - L'obbligo dell'annotazione delle spese di giustizia

In materia di registri il T.U. ha apportato importanti modifiche. Premesso il principio generale che i pagamenti dell'erario, le prenotazioni a debito e i crediti da recuperare devono essere annotati, la scelta innovativa fondamentale è quella di individuare i registri necessari sulla base della necessità della funzione da registrare. Le funzioni che rilevano sono tre:
- l'esborso del denaro da parte dell'erario;
- la prenotazione a debito, cioè, l'annotazione di un importo a futura memoria di un credito che potrà sorgere, nei casi in cui il legislatore non ha ritenuto opportuno un passaggio materiale di denaro;
- l'ammontare del credito ai fini del recupero: quando è sorto nei confronti di soggetti determinati e le successive vicende.
I registri sono individuati sulla base delle funzioni, che sono trasversali rispetto alla tipologia dei processi. Non viene indicato, pertanto, presso quali uffici devono essere tenuti i registri ma viene individuato il nesso tra la tenuta del registro e la funzione (art.161) .
In un contesto informatizzato integrato, l'ufficio che svolge la funzione di determinare l'importo da recuperare è in grado di estrarre i dati che gli servono telematicamente, rintracciandoli in un sistema in cui altri hanno provveduto all'annotazione, così controllando la corrispondenza tra quanto risulta dai registri e quanto risulta dagli atti processuali contenuti nel fascicolo in suo possesso.

3.2 - Il pagamento delle spese

    La peculiarità dell'Amministrazione della giustizia ha indotto il legislatore a differenziare, in materia di spese di giustizia, la posizione del dirigente - funzionario delegato da quella del funzionario amministrativo e del magistrato.
Fino all'entrata in vigore del T.U. 115/2002 le spese pagate dall'erario erano liquidate mediante ordinativi di pagamento, emessi dal dirigente della cancelleria o segreteria giudiziaria. Ciò avveniva direttamente per le indennità spettanti ai testimoni, nonché per le indennità
di trasferta o di rimborso delle spese postali per la notifica dei biglietti di cancelleria e in esecuzione di un provvedimento del magistrato, in ogni altro caso. Una disciplina a parte era poi dettata per gli ordinativi a favore dei magistrati, riguardo ai quali provvedeva il capo dell'Ufficio Giudiziario.
Il Testo Unico sulle spese di giustizia ha profondamente innovato la disciplina dei pagamenti a carico dell'erario, provvedendo ad eliminare ogni inutile duplicazione o sovrapposizione di competenze previste dal sistema previgente (decreto di liquidazione del magistrato, sulla base del quale il dirigente della cancelleria emetteva l'ordinativo di pagamento) e concentrando, di regola, in capo al solo funzionario amministrativo la competenza alla quantificazione di quanto dovuto e all'emissione di un ordine di pagamento. Quando, però, vengono in rilievo aspetti valutativi nella liquidazione del quantum, la competenza resta al magistrato, il cui decreto di pagamento costituisce titolo per il pagamento, senza necessità di un ulteriore ordine da parte del funzionario.
Il principio generale sancito dall'art.165 è quello secondo cui "La liquidazione delle spese…è sempre effettuata con ordine di pagamento del funzionario addetto all'ufficio…", salvo che sia attribuita al magistrato.
    Convivono, quindi, due modalità di pagamento: l'ordine di pagamento, atto proprio del funzionario amministrativo, e il decreto di pagamento, atto proprio del magistrato . Il decreto di pagamento è un provvedimento motivato (art.168 co.1).
Tanto l'ordine , quanto il decreto di pagamento devono contenere solo l'indicazione delle spettanze dovute al beneficiario. L'importo delle ritenute dovrà essere indicato a cura dell'ufficio al momento della compilazione del modello di pagamento di cui all'art.177 (Ministero della Giustizia, circolare 6/2002).
In generale, il decreto di pagamento è comunicato al beneficiario e alle parti, compreso il P.M. (ovviamente se non è emesso dallo stesso P.M.). Nel processo civile il decreto è sempre provvisoriamente esecutivo (art.168 co.2). Nel processo penale è provvisoriamente esecutivo solo se sussiste il segreto sugli atti di indagine o sulla iscrizione della notizia di reato; in tal caso è comunicato al solo beneficiario; alla cessazione del segreto è comunicato alle parti e nuovamente al beneficiario ai fini dell'opposizione (art.168 co.3).
Avverso i decreti di pagamento emessi dal magistrato è ammessa opposizione ai sensi dell'art.170 (richiamato dall'art.84 per le liquidazioni in tema di patrocinio a spese delle stato o a queste assimilate). Tale disposizione ha unificato le modalità di opposizioni previste in tema di patrocinio a spese dello Stato (art.12 co.4, 5 e 6 L.317/90) e di liquidazione dei compensi e delle indennità ai periti, ai consulenti tecnici, agli interpreti e traduttori (art.11 L.319/80 co.5, 6 e 7), nonché quelle in materia di indennità di custodia.
Per il richiamo contenuto nell'art. 70, anche ai decreti di pagamento relativi a spese straordinarie si applicano le disposizioni di cui agli artt.168 (contenuto del decreto, comunicazione e provvisoria esecuzione) e 170 (opposizione) .
3.2.1 - Modalità di pagamento

Sono previste per la riscossione di crediti per spese di giustizia varie modalità tra cui quella ordinaria e comune dell'accreditamento su conto bancario o postale intestato al beneficiario, in altre parole, mediante altri mezzi di pagamento disponibili sul circuito bancario o postale, a scelta del creditore (art.176 co.1 p.p.). Il secondo periodo dello stesso co.1 dell'art.176 aggiunge che il creditore può chiedere il pagamento in contanti presso gli uffici postali o i concessionari. Quindi il titolo non è mai consegnato al beneficiario per la successiva riscossione (con possibilità di smarrimento o ritardi nella riscossione) e, nella quasi totalità dei casi, il pagamento avviene a seguito di impulso d'ufficio ed al momento dell'accreditamento sul conto corrente del creditore.
Di qui il fondamento delle nuove disposizioni che non prevedono più l'istituto della perenzione degli ordinativi (cioè, mancato pagamento nei termini previsti dalla contabilità di Stato).
Va precisato che l'ordine e il decreto di pagamento, cui fa riferimento l'art.177 e sulla base dei quali sono emessi i modelli di pagamento non determinano l'ordinazione della spesa in senso tecnico - funzione questa riservata al modello di pagamento da inviare agli uffici deputati all'erogazione materiale dei fondi-, ma rappresentano titoli giuridici di liquidazione interna agli uffici giudiziari. Quindi, l'effettivo pagamento, per le spese anticipate dai concessionari e dagli uffici postali, deve essere eseguito soltanto sulla base del modello di pagamento, che costituisce, in conclusione, l'unico titolo di ordinazione delle stesse spese.


In ordine alle attribuzioni e agli adempimenti dei soggetti che eseguono il pagamento (art.179-182), il concessionario e l'ufficio postale, ricevuto il modello di pagamento, prima di dargli esecuzione, ne accertano la regolarità formale, verificando la presenza di tutti gli elementi di cui al co.1 dell'art.177 e rifiutano il pagamento se il modello è privo anche di uno di essi (art.179 co.1). Per il pagamento in contanti provvedono ad identificare il soggetto richiedente, acquisendone la firma per quietanza sul modello e trattenendo l'eventuale delega in caso di pagamento a persona diversa dal beneficiario. Per i pagamenti con accreditamento in conto corrente bancario o postale, eseguono tale accreditamento, rispettando l'ordine cronologico e l'ordine crescente di importo (art.179 co.2). Se non è possibile eseguire il pagamento in contanti per decorso del termine di decadenza di cui all'art.71 co.3, ovvero l'accreditamento in conto corrente bancario o postale per qualsiasi causa (estinzione del rapporto; erronea indicazione del numero di conto, ecc.) il soggetto pagatore restituisce il modello di pagamento all'Ufficio Giudiziario che lo ha emesso, effettuando
apposita annotazione nel prospetto riepilogativo di cui all'art.182 (art.179 co.3).
Il concessionario e la filiale di Poste Italiane s.p.a. compilano un prospetto riepilogativo dei pagamenti su apposito modello, che trasmettono, entro il giorno 10 di ciascun mese, al funzionario delegato, incaricato del rimborso e della regolazione contabile (art.182).
Secondo la circolare n.7 del 14-11-2002 dal Ministero della Giustizia i soggetti incaricati del pagamento dovrebbero trasmettere il prospetto riepilogativo al funzionario delegato per il tramite dell'ufficio che ha disposto il pagamento (Tribunali, Procure, U.N.E.P., ecc.). Tale ufficio, al fine di agevolare i compiti dei funzionari delegati, dovrebbe procedere ad un primo riscontro contabile, verificando la corrispondenza tra il prospetti riepilogativi e i modelli di pagamento allegati; effettuato tale controllo, il responsabile della cancelleria o segreteria o il dirigente U.N.E.P. trasmetteranno tutta la documentazione, compresi gli allegati al modello di pagamento al funzionario delegato, avendo cura di segnalare le eventuali rettifiche da effettuare in relazione alle somme indebitamente pagate ed ai mancati accreditamenti, ovvero attestando l'inesistenza di irregolarità.
Peraltro, il co.4 dell'art.182 non fa alcun riferimento ad un obbligo dei concessionari e delle poste di trasmettere i prospetti riepilogativi al funzionario delegato per il tramite dell'ufficio che ha disposto il pagamento. Inoltre, a quest'ultimo ufficio non è demandato alcun controllo, né di natura contabile (affidato, questo, al funzionario delegato), né, tanto meno, della
regolarità della spesa, non essendo consentito allo stesso ufficio che ha disposto il pagamento controllare se stesso. Il controllo di legalità della spesa è, infatti, di competenza della Ragioneria Provinciale dello Stato e della Corte dei Conti.

3.3 - La responsabilità amministrativo/contabile del dirigente/fun-zionario delegato

La scelta operata dal legislatore, se da un lato evita inutili duplicazioni, dall'altro snatura il ruolo del funzionario delegato, in particolar modo sotto il profilo della ordinazione della spesa, almeno nell'accezione classica in Contabilità di Stato. Questo aspetto non può non avere ricadute sul "riparto" di responsabilità tra lo stesso funzionario delegato e colui che ha emesso l'ordine o il decreto di pagamento (funzionario amministrativo o magistrato).
In tema di responsabilità, quindi, bisogna distinguere la responsabilità amministrativo/contabile del funzionario delegato e quella del funzionario amministrativo e del magistrato in materia di spese di giustizia, che si collega direttamente a due momenti fondamentali: quello della erogazione delle somme costituenti spese di giustizia anticipate dall'erario e quello del recupero delle spese processuali, delle pene pecuniarie comminate con la condanna, delle sanzioni amministrative pecuniarie inflitte agli enti che hanno commesso illeciti amministrativi dipendenti da reato (art.75 D.Lgs. 8/06/2001, n. 231) e delle somme dovute, secondo le norme dei codici di procedura civile e penale per sanzioni pecuniarie.

3.3.1 - Il funzionario delegato nell'Organizzazione Giudiziaria

I funzionari delegati sono nominati con decreto dirigenziale dalle competenti Amministrazioni statali e autonome.
Con appositi decreti dirigenziali il Ministero della Giustizia ha provveduto alla scelta e alla nomina dei funzionari delegati, le cui funzioni sono state attribuite ai dirigenti della Corte di Cassazione, del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (almeno fino alla prevista soppressione), delle Corti di Appello e delle relative Sezioni Distaccate, ai dirigenti delle segreterie delle Procure Generali (presso la Corte di Cassazione, le Corti di Appello e le Sezioni Distaccate), nonché della Direzione Nazionale Antimafia.
In via generale (ad eccezione della Corte di Cassazione, della Procura Generale presso la stessa, del Tribunale S.A.P. e della D.N.A.), il parametro prescelto è stato quello della competenza distrettuale.
Adottando questo criterio si è ritenuto che il funzionario delegato potesse utilizzare le risorse a seconda del fabbisogno di ciascun ufficio, evitandosi così eventuali rimanenze, ovvero incapienze che possono verificarsi a causa della variabilità anche cospicua delle spese di giustizia e della conseguente impossibilità di un'esatta previsione delle spese per ciascun ufficio.

3.3.2 - Il funzionario delegato come "regolatore contabile"

Alla regolazione contabile e al rimborso delle somme anticipate, rispettivamente dal concessionario e dagli uffici postali provvedono uno o più funzionari delegati, traendo le somme occorrenti da appositi ordini di accreditamento disposti dai vari ministeri (Ministero della Giustizia per il processo civile e penale e per il pagamento degli emolumenti agli ufficiali giudiziari; Ministero della Difesa per il processo penale militare; Ministero
dell'Economia e delle Finanze per il processo tributario; Ministero del Lavoro per i procedimenti relativi agli infortuni sul lavoro e alle malattie professionali), nonché dal Consiglio di Stato, dai Tribunali Amministrativi Regionali e dalla Corte dei Conti (per il processo amministra-tivo/contabile).
Il funzionario delegato, ai fini delle regolazioni contabili (pagamenti effettuati dai concessionari) e dei rimborsi (pagamenti effettuati dagli uffici postali), in via preliminare unisce ai modelli di pagamento la documentazione ricevuta direttamente dall'ufficio giudiziario. Riscontra, quindi, la corrispondenza tra il prospetto riepilogativo e i modelli di pagamento allegati anche sulla base della documentazione relativa ai singoli modelli di pagamento, provvede alle eventuali rettifiche in relazione alle somme indebitamente pagate e ai mancati accreditamenti, anche risultanti dai prospetti successivi e, quindi, per ciascun prospetto riepilogativo, riferito a ciascun ufficio emittente i modelli di pagamento, procede all'emissione dell'ordinativo a valere sulle apposite aperture di credito (art.183).
La seconda attività fondamentale demandata ai funzionari delegati è di procedere, con ordinativi tratti sulle apposite aperture di credito, al versamento all'erario delle ritenute IRPEF e dell'imposta di bollo, nonché al versamento alle Regioni e ai Comuni delle addizionali IRPEF e al versamento alle Regioni dell'IRAP (art.184).

La normativa introdotta dal T.U. ha determinato un completo rinnovamento nelle procedure seguite per la regolazione contabile delle spese di giustizia, ponendo al centro del sistema non più il Ministero del Tesoro (ora Ministero dell'Economia), ma quello della Giustizia e soprattutto, quali funzionari delegati, i funzionari amministrativi, fino a qualche tempo fa assolutamente estranei a tutti i passaggi successivi alla compilazione dei titoli di pagamento.
Infatti, ancora dopo l'entrata in vigore del D.Lgs.237/97, il meccanismo di controllo e di rimborso delle spese di giustizia era quello delineato dal R.D.827/24: la regolarità dei titoli emessi relativi alle spese di giustizia era accertata dalle Ragionerie Provinciali, le quali effettuata la revisione dei titoli provvedevano ad emettere gli ordini di rimborso e a inviarli alle competenti tesorerie.
I controlli che il funzionario delegato è tenuto ad eseguire prima di procedere al rimborso e alla regolazione contabile delle somme anticipate dagli uffici postali o dai concessionari hanno natura esclusivamente formale e contabile, senza alcun potere di esame del merito o della legalità della spesa, funzione, quest'ultima, riservata alla Ragioneria provinciale dello Stato in sede di controllo del rendiconto del funzionario delegato.
L'art.183 T.U. con una formulazione probabilmente non felice prevede che il funzionario delegato "riscontra la corrispondenza tra il prospetto riepilogativo ed i modelli di pagamento allegati, verifica la regolarità, anche sulla base della documentazione relativa ai singoli modelli di pagamento, provvede alle eventuali rettifiche in ordine alle somme indebitamente pagate ed ai mancati accreditamenti". Detta disposizione va correlata all'art.177 co.3, nella parte in cui prevede l'obbligo per l'ufficio che ha emesso il decreto/ordine di pagamento di inviare al funzionario delegato "…la documentazione relativa ai singoli modelli di pagamento…".
Per comprendere la portata della disposizione deve tenersi conto che l'art.183, sia per la rubrica, sia per il suo contenuto, disciplina il rapporto tra funzionario delegato e concessionario/poste italiane ed è finalizzato proprio alla regolazione contabile ed al rimborso dei pagamenti da essi effettuati; Il concessionario/ufficio postale riceve dall'ufficio che ha disposto il pagamento esclusivamente il modello di pagamento (art.177 co.3); prima di procedere al pagamento controlla la regolarità formale di tale modello di pagamento (art.179), nonché in caso di pagamento in contanti, il non intervenuto compimento del termine di decadenza di cui all'art.71 co.3 (arg. ex art.179); quindi, paga bene se, riscontrata la regolarità formale del modello e il mancato compimento del termine di decadenza, esegue il pagamento attenendosi a quanto indicato nel modello circa l'importo da pagare e il soggetto destinatario; infine, il concessionario/ufficio postale dovrà documentare l'avvenuto pagamento acquisendo la firma di quietanza, in caso di pagamento in contanti, ovvero, indicando gli estremi dell'accredito in conto corrente e acquisendo eventuale delega al pagamento (art.179).
Il funzionario delegato, a sua volta, provvederà alla regolazione o al rimborso dopo aver accertato esclusivamente la regolarità dei pagamenti effettuati dal concessionario/ufficio postale e a tal fine dovrà verificare:
-che i modelli di pagamento siano formalmente corretti, quietanzati e recanti gli estremi dell'accreditamento in c/c;
-che ai modelli di pagamento sia allegata l'eventuale delega per il pagamento a soggetto diverso dal beneficiario (è da ritenersi solo nel caso in cui questa sia conferita successivamente all'emissione del modello, in quanto negli altri casi gli estremi della delega saranno già contenuti nel modello di pagamento: art.177 co.1 lett.g);
-che il pagamento in contanti sia stato effettuato prima del decorso del termine di decadenza;
-che il prospetto riepilogativo contenga tutte le indicazioni previste dall'art.182 T.U.;
-che vi sia corrispondenza tra i singoli modelli di pagamento e il prospetto riepilogativo. In caso di esito positivo di tali verifiche nessuna responsabilità per indebito pagamento potrà essere ascritta al concessionario/ufficio postale che avrà diritto alla regolazioni contabili e al rimborso.
Del resto, il funzionario delegato dovrà provvedere alla regolazione contabile e al rimborso tutte le volte in cui vi sia corrispondenza tra il prospetto riepilogativo e il modello di pagamento, atteso che il concessionario/ufficio postale non ha alcuna possibilità di riscontro sull'ordine/decreto di pagamento, trattandosi di atto che non deve essergli trasmesso dalla cancelleria.
Ai sensi dell'art.81 R.D.2440/1923 (legge di contabilità generale dello Stato), il funzionario delegato è responsabile della liquidazione delle spese e dei relativi ordini di pagamento, come pure della regolarità degli atti e documenti prodotti dai creditori. Nel caso di specie la spesa che il funzionario delegato liquida e di cui è conseguentemente responsabile è costituita dall'importo di quanto deve essere rimborsato al concessio-nario/poste italiane, in conseguenza dei pagamenti da essi effettuati per spese di giustizia anticipate dall'erario e cioè di quanto tali soggetti hanno pagato in esecuzione di quanto richiesto dagli uffici giudiziari con i modelli di pagamento, non già dai compensi dovuti al beneficiario dell'ordine/de-creto di pagamento. Ne consegue che il funzionario delegato anche se dovesse riscontrare difformità tra modello di pagamento e decreto/ordine di pagamento, ciò non di meno dovrebbe procedere alla regolazione contabile e al rimborso, in base al disposto dell'art.187, atteso che tale indebito pagamento non potrebbe in ogni caso essere ascritto all'ente pagatore.
L'art.184 prevede che il funzionario delegato debba provvedere, con distinti ordinativi tratti sulle aperture di credito, al versamento all'erario delle ritenute e dell'imposta di bollo, al versamento alle Regioni e al Comuni dell'addizionale IRPEF e al versamento alle Regioni dell'IRAP.
La circolare 7/2002 del 14-11-2002 del Ministero della Giustizia, nell'impartire disposizioni al riguardo, ha stabilito che gli uffici periferici (eccetto l'UNEP) comunichino al funzionario delegato le ritenute IRPEF e le ritenute a titolo di addizionali operate sui compensi erogati tramite mod.12 (ora registro delle spese pagate), rientranti nella categoria dei redditi assimilati a quelli da lavoro dipendente, nonché l'IRAP da versarsi per le medesime categorie di redditi.
Si pone il problema di stabile se il funzionario delegato debba provvedere ai versamenti in questione unicamente sulla base delle attestazioni che gli perverranno da parte degli uffici giudiziari, ovvero se debba verificare l'esatta applicazione della normativa fiscale. Da un lato il soggetto che ha emesso l'ordine/decreto di pagamento è sostituto di imposta e dunque è responsabile dell'esatta determinazione del tributo (artt.23 co.1 e 29 D.P.R.600/73); dall'altro, il funzionario delegato è responsabile dell'esatto versamento delle ritenute e delle imposte che dovrebbe, pertanto, quantificare correttamente.
Deve ritenersi che spetti al funzionario delegato verificare la corretta determinazione del tributo da parte dell'ufficio giudiziario e che dove il medesimo funzionario rilevi l'errata applicazione della normativa fiscale, debba segnalarlo all'ufficio giudiziario perché provveda alle conseguenti rettifiche. Finché l'ufficio giudiziario non abbia provveduto alla rettifica, il funzionario delegato non potrà procedere al versamento delle ritenute e delle imposte gravanti sull'emolumento liquidato. In caso contrario vi sarebbero discordanze tra i versamenti operati dal funzionario delegato e i mod.770 e i CUD la cui compilazione resta di pertinenza dell'ufficio giudiziario che ha disposto il pagamento.
Resta peraltro da stabilire come debba comportarsi il funzionario delegato verificandosi una situazione di conflitto, laddove l'ufficio giudiziario rimanga di contrario avviso. Deve probabilmente ritenersi che il funzionario delegato sia comunque obbligato ad effettuare il versamento secondo le indicazioni dell'ufficio competente.
In conclusione, deve affermarsi che il funzionario delegato è un ordinatore secondario di spesa con compiti di amministrazione attiva e non di controllo, atteso che i controlli al medesimo attribuiti sono finalizzati alla verifica della regolarità contabile delle liquidazioni e degli ordinativi che dovrà emettere (a favore dell'Ente che ha effettuato il pagamento e per il versamento delle ritenute, delle addizionali e dell'IRAP) non già a riscontrare la correttezza sostanziale dell'operato dei soggetti che hanno ordinato la spesa, i quali restano personalmente responsabili della regolarità formale e sostanziale dei pagamenti da essi ordinati (art.172).
Il funzionario delegato entro il venticinquesimo giorno successivo alla scadenza di ciascun semestre solare trasmette alla Ragioneria Provinciale dello Stato separati rendiconti, rispettivamente, per le somme accreditate dalle Amministrazioni Statali, dalla Corte dei Conti, dai Tribunali Amministrativi regionali e dal Consiglio di Stato, distintamente per ciascun capitolo di spesa dei rispettivi bilanci, corredati di tutta la documentazione originale, necessaria a giustificare la regolarità della spesa.
Secondo le norme sulla contabilità generale dello Stato, i rendiconti dei funzionari delegati devono essere corredati da tutti i documenti necessari a giustificare la regolarità della spesa (art. 333 R.D. 827/1924). Le Ragionerie provinciali dello Stato provvedono a riscontrare, sulla base delle notizie contabili acquisite e sulla base della documentazione contabile allegata a ciascun ordine di pagamento, i rendiconti presentati dai funzionari delegati. La Ragioneria Provinciale dello Stato e la Corte dei Conti esercitano il controllo sulla legittimità della spesa.

3.3.3 - Responsabilità per pagamenti indebiti

Per effetto dei controlli operati dal funzionario delegato, ovvero, successivamente, dalla Ragioneria Provinciale o dalla Corte dei Conti, possono emergere pagamenti e/o liquidazione indebiti.
Va premesso che il pagamento è indebito allorché non vi è corrispondenza soggettiva o oggettiva tra il pagamento medesimo è il titolo (decreto o ordine) che lo autorizzava, quando cioè il pagamento è stato fatto ad un soggetto diverso dall'effettivo beneficiario, ovvero per un importo diverso (maggiore) da quello liquidato. Il pagamento, poi, è indebito quando non dovuto (si pensi all'ipotesi del pagamento in contanti rispetto al quale si è verificata decadenza).
La liquidazione è indebita allorché il provvedimento che la dispone è affetto da errori o irregolarità.
A) Il caso in cui l'indebito pagamento è ascrivibile a responsabilità del concessionario/ufficio postale è disciplinato dal co.2 dell'art.187: le relative somme sono escluse dagli ordinativi emessi dal funzionario delegato, previa rettifica dei modelli riepilogativi; se tali somme sono già comprese negli ordinativi di pagamento (si tratta dell'ipotesi in cui l'indebito pagamento sia stato rilevato in sede di riscontro della Ragioneria) sono stornate, unitamente ai relativi compensi, maggiorate delle sanzioni previste, negli ordinativi di pagamento successivi.
In sostanza, le somme indebitamente pagate, ascrivibili a responsabilità del concessionario o dell'ufficio postale, rimangono a carico degli stessi, nel senso che non sono rimborsate dallo Stato a chi, per sua colpa, ha male pagato. Ovviamente, il soggetto che ha effettuato l'indebito pagamento ha diritto di rivalsa nei confronti di chi ha beneficiato di un arricchimento non dovuto, secondo le regole generali del codice civile.
B) Il co.1 dell'art.187 prevede la diversa situazione in cui l'indebito pagamento non è ascrivibile a responsabilità del concessionario/ufficio postale. Il soggetto tenuto al pagamento ha eseguito esattamente le indicazioni contenute nel modello di pagamento, che, però, erano soggettivamente od oggettivamente errate (l'importo riportato sul modello di pagamento era maggiore di quello indicato nel provvedimento che liquidava la spesa; i dati anagrafici del beneficiario erano errati, ecc.). In questo caso le somme, ancorché indebitamente pagate, devono essere regolarmente rimborsate o regolate contabilmente dal funzionario delegato.
Come si è detto al concessionario/ufficio postale perviene esclusivamente il modello di pagamento, per cui il soggetto tenuto al pagamento ne può solo verificarne la regolarità formale e la completezza, senza poter effettuare alcun controllo sulla esattezza dei dati riportati. Ne consegue che il concessionario/ufficio postale paga bene se dà esatta esecuzione ad un modello di pagamento formalmente regolare ed ha diritto al rimborso delle somme pagate. Sussiste, quindi, la responsabilità amministrativa del funzionario che ha redatto un modello di pagamento errato.
L'indebito pagamento può essere accertato dal funzionario delegato, ovvero, successivamente, dalla Ragioneria Provinciale in sede di riscontro del rendiconto dello stesso funzionario. Trattandosi di un pagamento assolutamente indebito perché non dovuto, l'art.187 co.1 consente all'ufficio interessato di tentare il recupero della somma nei confronti del beneficiario, mediante ingiunzione alla restituzione di quanto percepito senza titolo e, se l'ingiunzione rimane senza effetto, mediante iscrizione a ruolo delle relative somme per il recupero coattivo. Qualora il recupero forzoso a carico del beneficiario risultasse infruttuoso, contestualmente all'emissione del decreto di discarico per inesigibilità nei confronti del concessionario, la competente amministrazione dovrà notificare al responsabile della spesa che dispose i pagamenti irregolari richiesta di rifusione, entro termini perentori, della somma corrispondente,
maggiorate di interessi e sanzioni. In caso di mancata rifusione, sarà presentata denuncia di danno erariale alla competente Procura Regionale della Corte dei Conti.
In sostanza, nel caso in cui il recupero forzoso a carico del beneficiario risultasse vano, il funzionario risponde del risarcimento del danno ai sensi delle norme generali in tema di responsabilità amministrativa, richiamate dall'art.172.
C) L'art.172 T.U. prevede che i magistrati e i funzionari amministrativi sono responsabili per le liquidazioni e i pagamenti da loro ordinati e sono tenuti al risarcimento del danno subito dall'erario a causa degli errori e delle irregolarità delle loro disposizioni, secondo la disciplina generale della responsabilità amministrativa.
La disposizioni recepisce il contenuto dell'art.10 co.3 del D.Lgs. 237/97 ora abrogato, che, a sua volta, riprendeva testualmente l'art. 455, del R.D. 827/1924.
Nessun problema si pone nel ravvisare la responsabilità amministrativa del funzionario amministrativo per danni cagionati all'erario a seguito di errori o irregolarità di liquidazioni o pagamenti. Con riferimento della estensione della responsabilità amministrativa ai magistrati, in relazione ad errori ed irregolarità nella emissione dei decreti di pagamento, la relazione illustrativa -facendo proprie le considerazioni svolte dal Consiglio di Stato nel parere al T.U. (Consiglio di Stato, parere 144/02 del 28/01/2002) evidenzia che i magistrati, alla stessa stregua degli altri funzionari giudiziari, incorrono nella responsabilità amministrativo/contabile e sono assoggettati alla giurisdizione della Corte dei Conti in materia di contabilità pubblica, non ostandovi la natura, eventualmente giurisdizionale, del decreto di pagamento, non essendo assicurato dalla Costituzione, ai magistrati medesimi uno status di assoluta irresponsabilità. D'altra parte il riferimento contenuto nelle norme previgenti ai "funzionari giudiziari", sempre secondo la relazione illustrativa, non escludeva la previsione della responsabilità dei magistrati, posto che, di regola, i provvedimenti di liquidazione di spesa competevano esclusivamente a costoro.
In proposito vanno anche ricordate le puntualizzazioni contenute nella sentenza n.385/1996 della Corte Costituzionale che, chiamata a pronunciarsi sul conflitto di attribuzioni sollevato da un giudice (nella specie: un giudice istruttore penale) citato a giudizio dinanzi alla Corte dei Conti per il preteso danno causato all'erario in conseguenza della liquidazione di compensi, che si assumeva essere eccessivi perché in violazione della L.319/80, a favore di periti nominati nel corso di procedimenti penali, ha dichiarato inammissibile il conflitto ed ha evidenziato che la sottoposizione di un magistrato appartenente all'ordine giudiziario al giudizio di responsabilità amministrativa per danno erariale non contrasta, in linea generale, con alcuna norma costituzionale. In particolare, la Corte ha osservato che "…il magistrato deve essere indipendente da poteri e da interessi estranei alla giurisdizione, ma è soggetto alla legge: alla Costituzione innanzi tutto che sancisce, ad un tempo, il principio di indipendenza (art.101, 104 e 108) e quello di responsabilità (art.28), al fine di assicurare che la posizione super partes del magistrato non sia mai disgiunta dal corretto esercizio della sua alta funzione". Ne deriva la conciliabilità in linea di principio della funzione giudiziaria con la responsabilità nel suo esercizio non solo con quella civile e penale, ma anche amministrativa…e, se tale conciliabilità esiste in relazione agli atti di esercizio della funzione giurisdizionale in senso stretto, per i quali l'esigenza di garanzia dell'indipendenza e dell'insindacabilità è massima, a maggior ragione deve valere in relazione ad atti come quello che ha dato origine all'iniziativa della Corte dei conti sulla quale è sorto il presente conflitto..".
Nessun ostacolo alla configurabiltà di responsabilità amministrativa per danno all'erario, in relazione all'attività di carattere strumentale a quella giurisdizionale in senso stretto, sussiste nel caso di omissione di un atto dovuto. Si pensi, ad esempio, all'omissione di qualsivoglia provvedimento in ordine alla destinazione -confisca o restituzione- di un bene in sequestro che, protraendo la custodia, procuri un danno all'erario. Non vi è dubbio che rispetto ad un'attività doverosa, ingiustificatamente omessa, in presenza, cioè di una non-attività non avrebbe alcun senso invocare l'indipendenza della funzione giurisdizionale.
Ma analogo discorso è da fare con riferimento all'ipotesi di esercizio del potere conferito al magistrato emettere, nei casi previsti dalla legge, il decreto di pagamento. E ciò tanto nel caso di provvedimenti emessi al di fuori dei casi consentiti (si pensi al decreto di pagamento emesso nonostante il verificarsi della decadenza di cui al co.2 dell'art.71), quanto nel caso di esercizio solo apparentemente legittimo del potere attribuito dall'ordinamento, ma sostanzialmente viziato da incompetenza, eccesso di potere o violazione di legge (si pensi all'ipotesi della liquidazione di un importo assolutamente spropositato rispetto alle tariffe previste), posto che in entrambe tali situazioni si è in presenza, in ipotesi, di un'attività illegittima, che ha determinato un danno erariale.
Ovviamente alla configurabilità di una responsabilità amministrativa non osta la circostanza che avverso il decreto di liquidazione è consentita l'opposizione delle parti interessate. Infatti, l'opposizione è in primo luogo finalizzata alla verifica del corretto esercizio del potere discrezionale di valutazione conferito al magistrato. Viceversa, l'eventuale responsabilità amministrativa trova il suo fondamento nell'esercizio illegittimo del potere, causativo di danno all'erario.
I limiti della responsabilità amministrativa sono quelli indicati dall'art.1 co.1 L.20/1994, come modificato dalla L.639/96 che recita: "la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte di Conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, ferma restando l'insidacabilità nel merito delle scelte discrezionali". In sostanza si può affermare che sussiste responsabilità amministrativa nella emissione di ordini o decreti di pagamento solo limitatamente alle ipotesi di errori e irregolarità che esulano da scelte di carattere discrezionale e valutativo e semprechè siffatti errori e irregolarità siano il frutto di colpa grave (o di dolo), cioè di una particolare e qualificata mancanza di diligenza.
Infine, va ricordato che in tema di responsabilità amministrativa la solidarietà passiva opera solo nei limiti di cui all'art.1 co.1 quinques della L.20/94 (inserito dall'art.3 D.L.543/96, conv. con modificazioni dalla L.639/96), il quale stabilisce che se il fatto dannoso è causato da più persone "…i soli concorrenti che abbiano conseguito un illecito arricchimento o abbiano agito con dolo sono responsabili solidalmente…" .
Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto, ovvero, nel caso di occultamento doloso, dalla data della sua scoperta (art.1 co.2 L.20/94).
In conclusione possiamo dire che la responsabilità del dirigente-fun-zionario delegato è residuale, nel senso che la particolare organizzazione degli uffici giudiziari ed il ruolo svolto dai funzionari amministrativi e dai magistrati come "ordinatori di spesa", nella particolare accezione qui introdotta, espone in primo luogo quest'ultimi e solo, marginalmente il funzionario delegato. D'altro canto non si può dire che il suo ruolo sia ridefinito come "funzione di controllo", atteso che il controllo in senso tecnico (controllo sulla legittimità della spesa) deve essere operato dagli organismi preposti (Ragioneria Provinciale dello Stato e Corte dei Conti). Ciò non esclude, tuttavia, che il funzionario delegato effettui un'attività di controllo sugli atti e i documenti che gli pervengono, svolgendo, così, una preziosa opera propositiva fra coloro che "ordinano" o "decretano" spese di giustizia e gli organi preposti ai controlli istituzionali.


CONCLUSIONI

    L'esperienza maturata presso la Procura Generale della Repubblica di Caltanissetta costituisce un arricchimento sotto molteplici profili, tutti resi interessanti dalla fortunata circostanza di aver potuto contare quotidianamente su un "tutor" che da anni si occupa della formazione del personale ed è particolarmente appassionato di processi innovativi, nonché profondo conoscitore dell'organizzazione giudiziaria nel suo complesso, oltre che della realtà che attualmente dirige.
    Questo ha fatto sì che il percorso del tirocinio formativo sia stato ben delineato fin dall'inizio, consentendo allo scrivente di approfondire la conoscenza della complessa struttura, settore per settore, dedicando a ciascuno un tempo congruo.
Inoltre sono stato coinvolto in alcuni dei progetti che il dirigente stava realizzando, con particolare riferimento al progetto sul benessere organizzativo. Si è trattato di un'esperienza che potendo essere replicata nel futuro contesto lavorativo dello scrivente, costituisce sicuramente un significativo "valore aggiunto" nel proprio bagaglio professionale.
Dirigere una Procura Generale della Repubblica, o un Ufficio Giudiziario in generale, solo apparentemente è cosa diversa rispetto ad un Ufficio o una struttura della Giustizia Minorile. Vi sono molti punti di contatto che attengono alla Gestione del personale e alla gestione amministrativo-contabile. Vi sono, poi, aspetti, che accomunano non solo i dirigenti del settore "giustizia" ma tutti i dirigenti in generale, come, per esempio, sulle grandi scommesse dell'innovazione tecnologica.
L'esperienza di tirocinio, quindi, ha contribuito a fornirmi spunti preziosi da "traslocare" nel settore specifico di appartenenza.
Per concludere con una metafora, nutro la stessa fiducia del contadino che in autunno mette a dimora nella nuda terra i piccoli semi: in primavera germoglieranno ed in estate daranno ricchi frutti.
   

Indice e introduzione

Capitolo II

Capitolo III e conclusioni

Allegati