Consiglio Superiore della Magistratura Ministero della Giustizia

Seminario congiunto
tra magistrati capi degli uffici e dirigenti amministrativi
sul tema

“La dirigenza degli uffici giudiziari”

Roma 16 – 17 aprile 2007
Intervento di Gabriele Guarda – Presidente dell’Unione europea dei funzionari giudiziari

Temi da trattare:
• Programmazione delle attività annuali e patologie nella programmazione
• Individuazione delle priorità / verifica della rispondenza alle esigenze concrete;
• Sopravvenute esigenze dell’ufficio / mancata adozione di modifiche indispensabili;
• Mancata predisposizione o esecuzione del programma annuale
• Soluzione dei conflitti insorti nell’ambito della programmazione e gestione dei conflitti

1. Premessa
“… E forse sulla capacità organizzativa e sul recupero di efficienza ci giocheremo le ultime chances del singolare caso italiano”. Così Luigi Scotti concludeva il suo intervento su “I nuovi compiti del presidente del tribunale e dei presidenti di sezione nel decreto legislativo n. 51” pubblicato in Documenti giustizia n. 6 del 1998.
Siamo già a metà del 2007, ma mi accorgo che i circa quaranta anni trascorsi da quando per la prima volta ho fatto il mio ingresso al Palazzo di giustizia di Milano (agosto 1969, qualifica amanuense, ufficio Pretura) non sono serviti, né ad avere una giustizia meglio organizzata e quindi più efficiente, né a chiarire e disciplinare il rapporto tra la magistratura e la struttura amministrativa giudiziaria. Vorrei pertanto offrire il mio contributo sull’argomento con lo speranza che questa sia l’occasione tanto attesa per aprire un dibattito serio e costruttivo, affinché si arrivi ad una effettiva soluzione di questa complessa problematica.
Perché, è inutile negarlo, stiamo parlando del problema della c.d. “doppia dirigenza”, su cui Luigi Scotti si era già soffermato in chiusura del suo scritto, sottolineando come gli ultimi interventi normativi di allora avessero rafforzato la posizione del magistrato dirigente (affiancandolo nella sua funzione dai presidenti di sezione), ma segnalando anche che contemporaneamente all’orizzonte si stava profilando una nuova minaccia a tale posizione: il disegno di legge delega S/3087 (allora già approvato dalla Camera ed all’esame della Commissione giustizia del Senato) in materia di decentramento del Ministero della giustizia e disciplina dei rapporti tra magistrato capo dell’ufficio e dirigente amministrativo. Ebbene, oggi quella “minaccia” (come tale paventata dal Presidente Scotti) si è concretizzata nel Decreto legislativo 240/2006; anche se io ovviamente non mi ritengo una minaccia, bensì immodestamente una “risorsa”, oggi utilizzata dall’Amministrazione solo in modo parziale rispetto alle sue vere potenzialità.
Ma oggi siamo qui per esaminare proprio il Decreto legislativo 240/2006 ed analizzarne i problemi applicativi, ed in questa sessione, in particolare, dobbiamo trattare delle possibili patologie della programmazione delle attività annuali, sulla base di quanto previsto dall’art. 4 del Decreto legislativo in questione.
Con questo mio intervento voglio pertanto sottoporre alla vostra attenzione le due linee su cui si muove, a mio parere, l’attività di programmazione all’interno di un ufficio giudiziario, per poterne poi evidenziare i possibili aspetti patologici.
Queste due linee sono, esemplificando:
a) la linea del comando;
b) la linea delle responsabilità.

2. La linea del comando.
Il DLGS 165/2001 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro nelle amministrazioni pubbliche) agli artt. 4 e 14 determina chiaramente che l’indirizzo politico-amministrativo appartiene al Ministro, il quale “… ogni anno entro dieci giorni dalla pubblicazione della legge di bilancio …definisce obiettivi, priorità, piani e programmi da attuare ed emana le conseguenti direttive generali per l’attività amministrativa e per la gestione”.
Non vi è alcuna norma che disponga la non applicabilità di tale principio all’Organizzazione giudiziaria.
E del resto è certamente il Ministro della giustizia che, nell’ambito dell’Amministrazione centrale, effettua l’assegnazione delle risorse ai dirigenti preposti ai centri di responsabilità.
Ed è altrettanto certo che i dirigenti preposti ai centri di responsabilità devono provvedere alla distribuzione delle risorse agli uffici periferici e agli uffici giudiziari sulla base degli indirizzi politici del Ministro.
Ma, a questo punto, nella nostra struttura giudiziaria sembra che la catena del comando (che nelle altre Amministrazioni prosegue, secondo la normale linea gerarchica, nei confronti dei dirigenti di seconda fascia), debba spezzarsi, scontrandosi con il magistrato capo dell’ufficio e quindi con i principi di autonomia ed indipendenza della magistratura. Con l’aggravante che invece la catena sembrerebbe continuare, con un anello derivato, sulle spalle del dirigente amministrativo, chiamato a rispondere di ipotetici risultati pur senza avere la disponibilità diretta di alcuna risorsa.
Ebbene, o chiariamo una volta per tutte che la direttiva del Ministro vincola egualmente il magistrato capo dell’ufficio e il dirigente amministrativo, i quali, operando insieme, ciascuno per la parte di propria competenza, rispondono a qualcuno del funzionamento globale dell’ufficio giudiziario, oppure continuiamo a girare intorno al problema senza affrontare il nocciolo della questione.
Ed inoltre, fino a quando il magistrato capo dell’ufficio potrà permettersi di dire che un ordine di servizio relativo al personale emesso dal dirigente amministrativo va inteso solo come proposta e che quindi può essere modificato, se non addirittura stracciato pubblicamente, come è recentemente accaduto ad alcuni miei colleghi, è inutile che insistiamo nel voler porre in capo a quel dirigente amministrativo qualunque responsabilità gestionale; anzi, è inutile chiamarlo dirigente amministrativo. Più correttamente potremmo chiamarlo “capo della segreteria”.
Questa è la vera patologia della programmazione su cui dobbiamo porre l’accento, intervenendo prima di tutto sull’applicazione dei principi che la regolano.

3. L’individuazione dell’obiettivo. Magistratura e struttura amministrativa: i possibili scenari.
E se parliamo di patologia, sicuramente il primo momento in cui possono sorgere difficoltà è proprio quello della predisposizione del programma che, secondo la normativa vigente, deve essere redatto congiuntamente dal magistrato capo dell’ufficio e dal dirigente amministrativo.
Il problema, a mio parere, può essere in gran parte risolto attraverso la chiara individuazione di quello che deve essere l’obiettivo comune ad ogni ufficio giudiziario. E poiché tale obiettivo ritengo sia strettamente connesso con le diverse organizzazioni della struttura amministrativa giudiziaria, traccerò brevemente tre possibili diversi scenari.
3.1 Primo scenario: una organizzazione giudiziaria orientata al magistrato.
Partendo dal principio per cui l’esercizio autonomo e indipendente della giurisdizione è uno dei pilastri su cui poggia la nostra Costituzione, si potrebbe ad esempio ipotizzare una struttura amministrativa giudiziaria di puro supporto all’attività giurisdizionale. Da tempo del resto la magistratura chiede che venga costituito l’ “ufficio del giudice”, cioè una sorta di segreteria multifunzionale che possa alleggerire i compiti del magistrato lasciandogli così più tempo per le attività squisitamente processuali.
Naturalmente la necessità di questo tipo di supporto si evidenzia in modo diverso, in relazione alle funzioni svolte dal magistrato; è particolarmente sentita dalla magistratura requirente, da chi svolge le funzioni di GIP/GUP, ed anche dalla magistratura del settore minorile.
E’ stata poi rilevata l’opportunità di affiancare ai magistrati anche personale con maggiore professionalità giuridica, capace di svolgere sia attività di indagine, sia attività di ricerca giurisprudenziale e di predisposizione di schemi di provvedimenti.
La costituzione dell’ “ufficio del giudice” potrebbe effettivamente offrire un importante supporto all’attività dei magistrati in termini di efficienza complessiva della giurisdizione, se questa viene intesa soprattutto come “decisione”. Ma negli uffici giudiziari dove tale modello organizzativo è già attuato, si riscontrano notevoli problemi di gestione.
Già adesso infatti pubblici ministeri, GIP e giudici minorili, ove possibile, hanno l’assistenza diretta di personale amministrativo. Tale personale comunque è inserito gerarchicamente nell’ufficio di cancelleria e ciò provoca profondi contrasti all’interno della struttura, in quanto questi dipendenti sono difficilmente controllabili da parte dei responsabili del servizio, sia in termini di rispetto dell’orario di ufficio che in termini di produttività. I singoli magistrati infatti lavorano ciascuno con i propri ritmi e le proprie metodologie, che inevitabilmente vengono acquisiti dal personale amministrativo loro assegnato il quale, d’altra parte, dovrebbe avere gli stessi diritti e gli stessi doveri previsti dal CCNL del Comparto ministeri.
In tale tipo di struttura rileviamo quindi effetti perversi: da un lato assistenti e collaboratori che, forti della loro posizione di vicinanza al magistrato, agiscono al di fuori di ogni regola di comportamento e di correttezza lavorativa (pur svolgendo magari il proprio compito con competenza e professionalità); dall’altro dipendenti a cui viene impedito l’esercizio dei più elementari diritti, sia in termini di orario lavorativo (che spesso si protrae ben oltre il massimo delle nove ore giornaliere e quasi mai viene retribuito) che in termini di assenze legittime (a partire dalla fruizione del congedo ordinario). Con buona pace del fatto che proprio i magistrati dovrebbero essere i primi severi applicatori delle leggi in vigore, rispettando i diritti dei lavoratori.
3.2 Secondo scenario: una organizzazione giudiziaria orientata all’amministrazione.
Immaginiamo ora un ufficio di cancelleria assolutamente autonomo rispetto al corrispondente Ufficio giudiziario.
Tenendo conto del fatto che le risorse disponibili non sono mai sufficienti per poter svolgere in modo completo e con costante aggiornamento, tutte le funzioni attribuite alla cancelleria, si ipotizza che un dirigente amministrativo puro privilegi (proprio in termini di assegnazione delle risorse) i servizi che fanno sorgere nei suoi confronti una responsabilità diretta, soprattutto se di natura contabile.
Potremmo così avere perfettamente aggiornati i servizi delle spese di giustizia, della compilazione delle schede del casellario e dei corpi di reato (quelli cioè in cui le periodiche ispezioni ministeriali trovano sempre la maggior mole di arretrato), a scapito dei servizi di natura più “giurisdizionale”.
A solo scopo informativo, vi segnalo che in Spagna la Lei organica 23/12/03 n. 19, che ha recentemente riformato l’ordinamento giudiziario, ha previsto un sistema misto, tra i due scenari che ho appena illustrato.
Tale legge ha infatti costituito le c.d. “unità amministrative”, composte da personale del Ministero della giustizia, delle altre amministrazioni statali e delle Comunità autonome, con compiti di gestione delle risorse umane, delle tecnologie informatiche e degli altri mezzi materiali, di supporto anche a più “cancellerie”, che svolgono invece attività preminentemente processuale.
3.3 Terzo scenario: un’organizzazione giudiziaria orientata all’essere umano.
Non ho usato di proposito i termini “cittadino” (troppo restrittivo nella società globale) o “utente”, perché a mio parere il “servizio giustizia” non è rivolto solo a chi frequenta i tribunali, perché coinvolto in vicende processuali o per motivi professionali; il nostro utente non è solo il cittadino, l’avvocato o l’extracomunitario che si presenta allo sportello per chiedere un certificato, ma è la società nel suo complesso. La giustizia è un bene primario come la sanità, con l’aggravante che, mentre per le cure mediche il malato può (almeno teoricamente) scegliere il miglior professionista in una struttura pubblica o privata, nazionale o straniera, il singolo affare giudiziario viene assegnato a quel “giudice naturale precostituito per legge”, che non consente possibilità alcuna di scelta e dovrebbe presupporre, pertanto, uffici giudiziari tutti egualmente organizzati in modo perfetto ed altamente efficienti. Il cattivo funzionamento della giustizia non colpisce soltanto i singoli che vi sono coinvolti, ma la società nel suo complesso, in termini di fiducia, sicurezza, volontà imprenditoriale.
Il nostro operato (di magistrati, dirigenti amministrativi, personale giudiziario) dovrebbe pertanto avere un unico obiettivo comune: la realizzazione di questo bene primario che è la “giustizia”. Se ogni nostra azione avesse tale riferimento, se ogni processo (civile o penale) fosse visto nella sua globalità (dall’iscrizione dell’affare all’esecuzione del provvedimento) ed inteso anche come “processo” secondo la scienza dell’organizzazione (sequenza di atti e attività orientati ad un risultato), forse riusciremmo ad offrire un servizio migliore.
Se siamo tutti (magistrati, dirigenti amministrativi e personale giudiziario) consapevoli del fatto che il servizio da rendere è unico, e che quindi l’obiettivo è comune, ecco che la patologia della programmazione, in merito all’obiettivo da raggiungere, viene sensibilmente ridotta.
Ma deve essere chiaro per tutti, anche per i singoli giudici e non solo per i capi degli uffici, che dare “giustizia” non è “definire un processo”, ma è “svolgere una funzione complessa”, connessa con costi e quindi pagamenti, con sequestri e quindi conservazione ed eliminazione dei reperti, con altri gradi di giudizio, di cui è opportuno avere piena consapevolezza per definire il quadro completo dei tempi effettivi necessari al singolo per avere veramente giustizia.

4. La conoscenza.
Il secondo principio su cui deve basarsi la programmazione e la cui mancata applicazione può dar luogo ad effetti patologici è la “conoscenza”.
E’ indubbio infatti che prima di fare un programma annuale delle attività è necessario conoscere l’esistente. Chi ha il compito di decidere, magistrato capo dell’ufficio e dirigente amministrativo, deve avere a disposizione tutti i dati relativi alle infinite variabili che compongono un ufficio giudiziario: dai flussi di lavoro (non solo quelli contenuti nelle statistiche ministeriali, ma anche quelli relativi all’attività dei singoli giudici e delle singole cancellerie), alle unità lavorative realmente disponibili (tenendo conto delle malattie, delle maternità, dei part-time, dei trasferimenti in corso, etc.); dalla struttura logistica (la circolarità delle informazioni in un ufficio giudiziario collocato in più edifici richiede necessariamente maggiori risorse rispetto all’ufficio giudiziario che ha sede in un unico edificio; se ogni giudice non dispone di un proprio studio, e i magistrati debbono fissare le udienze a giorni alterni, la resa in termini di smaltimento dei processi è necessariamente ridotta), alla presenza di una struttura informatica efficiente e ben utilizzata (l’esempio più classico per quanto riguarda la magistratura è quello della redazione a mano delle sentenze, anziché su supporto elettronico; per il personale giudiziario va invece segnalata la prosecuzione nell’utilizzo dei registri cartacei pur in presenza di un software di gestione degli stessi registri, con duplicazione delle attività).
Queste informazioni dovrebbero essere possedute dalla dirigenza dell’ufficio, ma dovrebbero anche essere rese disponibili a tutti i magistrati e a tutto il personale dell’ufficio stesso, in modo che ciascuno possa avere una conoscenza diretta sia del proprio lavoro che della situazione generale.
Ma la conoscenza dei dati non è sufficiente. E’ necessaria altresì una conoscenza delle diverse professionalità, una conoscenza dell’altro, inteso come componente del “team” costituito per la realizzazione dell’obiettivo legato al processo lavorativo.
Da tempo infatti noi dirigenti sottolineiamo la necessità di programmare attività di formazione comuni per magistrati e personale amministrativo e quindi sono particolarmente lieto di partecipare oggi a questo incontro.
Ma la formazione comune non può essere limitata a sporadiche manifestazioni; tale scelta deve essere un elemento costante della programmazione annuale effettuata dal CSM e dal Ministero. Possibile che il CSM non trovi lo spazio, nei corsi destinati agli uditori, per invitare un dirigente amministrativo a spiegare loro quale struttura avranno di supporto per tutta la loro vita professionale? E’ impensabile infatti che un presidente di sezione di un importante tribunale italiano con cui ho avuto l’opportunità di parlare qualche settimana fa, conosca solo il suo “cancelliere” di riferimento, ma non sappia assolutamente il nome del funzionario responsabile del suo settore.
Per chiudere l’argomento “conoscenza”, debbo necessariamente esporre qualche considerazione critica sulla modifica dell’art. 4 del Decreto legislativo 240/06 contenuta nel DDL di riforma dell’ordinamento giudiziario. Mi sembra infatti che l’impostazione proposta sia solo produttiva di altre carte inutili.
Vorrei capire come si fa a programmare e a definire delle priorità per il 2008 al 30 giugno del 2007 in mancanza della direttiva del Ministro e di qualunque parametro di riferimento. Ogni ufficio giudiziario potrebbe essere libero di sognare lo smaltimento di tutto l’arretrato, la definizione di tutti i processi civili entro un anno, la predisposizione di Uffici per le relazioni con il pubblico in ogni sede, la rilegatura delle sentenze degli ultimi dieci anni o l’acquisizione di un nuovo edificio per consentire ad ogni giudice di avere il proprio studio. Ma possiamo forse sperare che la prossima legge di bilancio raddoppi lo stanziamento previsto per il Ministero della giustizia? O che l’aumento dell’organico dei magistrati che potremmo richiedere si possa concretizzare nell’arco di sei mesi? E qualcuno ha pensato a quanto personale sarebbe necessario per costituire al Ministero un ufficio specifico per l’acquisizione dei programmi e la ridefinizione degli stanziamenti? Siamo pratici: io oggi 17 aprile 2007 non conosco ancora la somma per spese d’ufficio che sarà assegnata al Tribunale di Padova per l’anno in corso. Ditemi voi se avrebbe senso fra due mesi stilare un programma per il 2008.
Io penso che l’attuale formulazione dell’art. 4 del Decreto legislativo 240/06 preveda disposizioni più concretamente attuabili e che oltre tutto inquadrano in modo più corretto il rapporto tra magistrato capo dell’ufficio e dirigente amministrativo.

5. La linea delle responsabilità.
Conseguente alla linea del comando è la linea delle responsabilità, ed anche su questo punto è necessario avere il coraggio di prendere decisioni chiare e precise.
Il problema non è solo quello legato alla mancata predisposizione del programma annuale delle attività, ma è anche quello della sua mancata attuazione, sia nel caso in cui sia stato regolarmente redatto all’interno dell’ufficio giudiziario, sia nel caso in cui sia stato redatto da altri.
La norma attualmente in vigore (il comma 2 dell’art. 4 del Decreto legislativo 240/06) è evidentemente macchinosa, (mi domando infatti con quali strumenti gli uffici di vertice distrettuali possano predisporre il programma annuale di un altro ufficio giudiziario), pone in capo al Ministro poteri propri dell’Amministrazione, in palese contrasto con il principio di netta separazione tra scelte politiche e gestione amministrativa contenuto nel Decreto legislativo 165/2001, ed è priva di ogni potere coercitivo.
Infatti, mentre nei confronti del dirigente amministrativo sicuramente può essere fatta valere la “responsabilità dirigenziale”, non è altrettanto chiaro quale tipo di provvedimento possa essere adottato nei confronti del magistrato capo dell’ufficio inadempiente, né è chiaro chi lo debba adottare.
Ancora più complessa appare poi la soluzione di problematiche ibride, nel caso in cui dirigente amministrativo predisponga il programma o comunque lo voglia attuare, e il magistrato capo dell’ufficio non sia invece disponibile, o viceversa.
La questione può essere risolta, a mio parere, solo creando un organismo di vertice a composizione mista, Ministero/CSM, costituito ovviamente non da soli magistrati, che:
• sia di supporto al Ministro per la stesura della direttiva annuale;
• inoltri la direttiva a tutti gli uffici giudiziari sul territorio;
• controlli la rispondenza dei singoli programmi annuali alla direttiva stessa;
• intervenga con potere coercitivo nei confronti degli uffici inadempienti;
• valuti magistrato capo dell’ufficio e dirigente in relazione al funzionamento e all’organizzazione della struttura in cui operano.
Solo così potrà essere eliminato quel sistema ridicolo di valutazione dei dirigenti amministrativi attualmente utilizzato dal Ministero, privo di qualunque elemento oggettivo di confronto, e grazie al quale la nostra Amministrazione ha potuto erogare solo acconti sulla nostra retribuzione di risultato (aspettiamo gli arretrati dal 2002 ad oggi).
Solo così si avrà una vera integrazione tra magistratura e struttura amministrativa, e le Tabelle biennali potranno integrarsi con il programma annuale delle attività, costituendo il documento strategico dell’ufficio giudiziario.

 

L'Associazione Dirigenti Giustizia è un'associazione professionale tra i dirigenti amministrativi dell'amministrazione giudiziaria che, negli ultimi anni, si è posta come obiettivo, tra gli altri, il miglioramento della qualità e dell'efficienza del servizio giustizia.