Consiglio Superiore della Magistratura Ministero della Giustizia

Seminario congiunto
tra magistrati capi degli uffici e dirigenti amministrativi
sul tema

“La dirigenza degli uffici giudiziari”

Roma 16 – 17 aprile 2007

Dott. Renato Romano
dirigente amministrativo della Corte d’Appello di Trieste
presidente dell’Associazione Dirigenti Giustizia


La gestione delle risorse umane
(sintesi della relazione)

UNO / La gestione delle risorse umane. Un punto sensibile.

Gran parte delle organizzazioni pubbliche e private ha ormai conseguito la consapevolezza che, per intercettare e consolidare la tenue ma tangibile crescita che sta interessando l’Italia, occorra puntare sullo sviluppo delle competenze non meno che sullo sviluppo delle tecnologie.

L’insieme del nostro sistema è immerso in una delicata congiuntura in cui tutto il nostro “capitale umano” va sapientemente indirizzato a concorrere ad irrobustire la crescita, per centrare gli obiettivi di politica economica del Paese: 1) riassicurare un consistente avanzo primario, dopo il sostanziale azzeramento degli ultimi anni, 2) ricondurre sotto controllo il debito pubblico, 3) conseguire un rapporto tra deficit e prodotto interno lordo compatibile con i parametri fissati dal patto di stabilità europeo.

Il “governo delle persone” torna quindi al centro della riflessione e dell’analisi di tutte le organizzazioni. Private o pubbliche. Volte a realizzare la produzione di beni o di servizi.

L’organizzazione giudiziaria è partecipe di questo clima. Come il resto del settore pubblico, beneficia del timido superamento di un luogo comune, dominante per alcuni anni, che ha inteso ogni investimento in ambito pubblico come uno spreco. Ma, allo stesso tempo, è chiamata, forse per la prima volta, a misurarsi con una impegnativa ridefinizione della propria mission: non più soltanto esercizio di un potere dello Stato, ma servizio reso ai cittadini, alle imprese. All’insieme di una comunità che, per crescere e svilupparsi, ha bisogno di poter contare su un esercizio della giurisdizione che assicuri certezza alle relazioni economiche, fiducia nell’efficacia del controllo di legalità.

Intesa in questa prospettiva, nella nostra riflessione di oggi, la “gestione delle risorse umane” deve affrancarsi dall’angusto ancoraggio con la corretta individuazione di“chi ha il potere su”, per misurarsi con un indagine più ricca, che ha come approdo la definizione del miglior equilibrio possibile perché le nostre risorse umane, le nostre persone, diano ricchezza alla nostra organizzazione, accrescano il valore del servizio che rendiamo.

La “gestione delle risorse umane” si risolve quindi nella cura delle persone.

Un lavoro di cura che richiede la capacità professionale di conoscere le persone. Di conoscere la propria organizzazione e saper dialogare con essa. La tessitura di questa capacità di ascolto è tanto più rilevante se muoviamo dalla consapevolezza che i tempi di sviluppo delle persone sono, in genere, più rapidi dei tempi di sviluppo delle organizzazioni. E che, quindi, la piena valorizzazione del “capitale umano” è la strada privilegiata da percorrere laddove –come nell’attuale congiuntura italiana- lo sviluppo va conseguito celermente e in un quadro di limitate risorse finanziarie disponibili.

Adottando questa chiave di lettura, la gestione delle risorse umane si configura pertanto come un punto sensibile. Un catalizzatore di malesseri ma anche un crocevia di occasioni di sviluppo.

All’interno dell’organizzazione giudiziaria, nei nostri uffici, il tema richiama qualche interrogativo in più. Quanto incide, in termini di mancata valorizzazione delle persone, l’incertezza e la conflittualità tra le figure chiamate a governare la nostra organizzazione? Può riuscire a dialogare, ad ascoltare, un’organizzazione i cui vertici non riescono a dialogare tra loro? Non riescono ad ascoltarsi?


DUE / Uffici giudiziari. Un’organizzazione tra le altre.

Quella giudiziaria è un’organizzazione complessa. All’interno della quale opera una Magistratura che il nostro ordinamento assume quale ordine autonomo al quale è assicurato l’autogoverno e l’indipendenza da ogni altro potere. Un’organizzazione che accoglie quale principale utente l’unico ceto di liberi professionisti assistito da un’espressa previsione costituzionale. E’, tuttavia, pur sempre un’organizzazione, che –in quanto tale- non sfugge alle “leggi” generali che determinano il successo o la caduta delle performances. Naturalmente può decidere di ignorare tali “leggi”, in nome della peculiarità della propria mission. Ma, sicuramente, le “leggi” non ignoreranno a loro volta l’organizzazione giudiziaria e “si vendicheranno” determinando le tipiche criticità che affliggono le organizzazioni mal governate: mancata conoscenza dei dati da parte di coloro che sono chiamati ad assumere scelte gestionali, incoerenza tra progetti e risorse disponibili, inefficienza indotta dal disallineamento tra in-put ed out-put, inefficacia e debole conseguimento della missione organizzativa.

Ultimamente, attraverso la proposta di realizzazione dell’Ufficio per il processo, si è recuperata una forte attenzione verso i profili organizzativi del servizio giustizia, con l’ambizione di promuovere un modello organizzativo centrato sul lavoro di squadra e sulla condivisione degli obiettivi.

Registro, tuttavia, che le modalità attraverso cui la proposta è stata articolata continuano a rivelare pesanti ambiguità. Tra tutte, la più rischiosa -sul versante della gestione delle risorse umane- è l’identificazione del “processo” esclusivamente con le attività più prossime alla celebrazione dell’udienza (processo giurisdizionale) quando occorre invece presidiare l’intero arco di attività teso a dar luogo al “prodotto giurisdizionale definitivo” (processo lavorativo).

Il processo (di produzione del servizio) non è terminato con la pronuncia della sentenza. Ma si può considerare concluso quando la sentenza (in questo esempio, penale) è depositata, sottoposta a tutti gli adempimenti che ne consentano l’attestazione di irrevocabilità, inviata -per estratto esecutivo- alla Procura competente, riassunta nella redazione della scheda per il casellario, gestita dall’ufficio recupero crediti ai fini dell’eventuale recupero delle spese e della pena pecuniaria.

Se assumiamo questa accezione unitaria dei processi lavorativi affidati alla nostra organizzazione, traspare evidente la pericolosità della maggiore enfatizzazione del ruolo professionale delle figure amministrative più contigue al quotidiano lavoro del magistrato. Assicurare ai magistrati più proficue condizioni di esercizio della professione, attraverso l’apporto di una collaborazione più diretta e qualificata, corrisponde ad un obiettivo generale della nostra organizzazione. Ma ciò non può avvenire sguarnendo il presidio di altri segmenti altrettanto cruciali della nostra catena di produzione del servizio.

Occorre invece una visione sistemica dell’impiego delle nostre risorse umane. Che non trascuri le relazioni che intercorrono tra tutti i moduli della nostra struttura. Così come una casa produttrice di automobili investe risorse nella progettazione dei prototipi ma –se non vuole rapidamente fallire- non trascura la rete di vendita.



TRE / Indirizzi e gestione. Un’ integrazione possibile.

Da almeno due decenni l’organizzazione del lavoro all’interno degli uffici giudiziari ha assistito al superamento del modello centrato esclusivamente sulle figure del magistrato e del cancelliere.

L’accresciuta articolazione dei modelli organizzativi ha condotto alla previsione, sul versante amministrativo, di un mondo di professionalità specialistiche (statistici, contabili, formatori, analisti, informatici, interpreti…) chiamate a collaborare al processo lavorativo finalizzato al servizio giustizia.

Parallelamente, la nuova complessità gestionale indotta da tali modelli ha determinato l’accoglienza, nell’ambito degli uffici giudiziari di maggiori dimensioni, di figure dirigenziali amministrative cui, gli interventi normativi delle ultime legislature, hanno riconosciuto prerogative coerenti con le robuste responsabilità che l’ordinamento ha ormai assegnato alla dirigenza pubblica.

Non è da oggi, quindi, che la riflessione tra gli operatori del settore e l’iniziativa parlamentare hanno incluso nella propria agenda la necessità di conferire agli uffici giudiziari un modello di governo che contemperi il presidio per l’autonomo esercizio della giurisdizione con la necessità di assicurare l’apporto di una dirigenza di estrazione amministrativa che integri la cultura della giurisdizione con l’impiego professionale delle tecniche di gestione delle risorse.

La materia ha trovato un approdo normativo nell’emanazione –il 25 luglio 2006- del decreto legislativo 240 sull’individuazione delle competenze dei magistrati capi e dei dirigenti amministrativi egli uffici giudiziari e sul decentramento del Ministero.

Significativo è, a riguardo, rilevare come, benché il testo sia stato elaborato dalla passata compagine governativa, l’emanazione sia avvenuta da parte dell’attuale Consiglio dei Ministri.

Del resto, sulla necessità di consentire il pieno dispiegamento delle professionalità dirigenziali amministrative, avevano da tempo convenuto non soltanto i programmi di entrambi gli schieramenti politici che si contendono il governo del Paese, ma anche l’Organismo Unitario dell’Avvocatura (attraverso numerosi interventi della Presidente Michelina Grillo), e –sebbene con alcuni significativi distinguo- la stessa Associazione Nazionale Magistrati (interventi del Presidente Ciro Riviezzo a Viterbo 7 maggio 2005 e Bologna 23 novembre 2005).

L’art. 2 del decreto 240 affida il punto di equilibrio del sistema alla previsione di una piena responsabilità del dirigente amministrativo nella gestione del personale amministrativo, stabilendone però la necessaria coerenza con gli indirizzi del magistrato capo dell’ufficio.

Il disegno di legge governativo sull’ordinamento giudiziario ha, nella sua stesura definitiva, salvato il nucleo fondamentale di tale previsione, dettando –nel proprio art. 5- che “il dirigente amministrativo è responsabile della gestione del personale amministrativo da attuare in coerenza con gli indirizzi del magistrato capo dell’ufficio e con il programma annuale…”.

Va rilevato che il decisore politico, varando questa versione del d.di l., ha superato la pressante tentazione –percepibilissima in alcune bozze provvisorie del disegno, ampliamente circolate- di far retrocedere il modello di governo degli uffici ad uno schema rassicurante ma inattuale, che recuperava la piena dirigenza magistratuale anche per i profili gestionali, relegando la dirigenza amministrativa ad una posizione parafunzionariale, priva di funzioni che non fossero meramente collaborative ma, in compenso, non affrancata dalle responsabilità tipiche dell’inquadramento dirigenziale (temporaneità dell’incarico, valutazione, responsabilità per il mancato conseguimento dei risultati).

Pur avendo trattenuto la responsabilità della gestione delle risorse umane in capo al dirigente amministrativo, tuttavia, il disegno governativo introduce ambiti di possibile sovrapposizione tra i due ruoli, senza peraltro stabilire chiare modalità di coordinamento. Laddove il testo vigente attribuisce –con chiarezza, nell’art.1- al magistrato capo la titolarità e la rappresentanza dell’ufficio, nonché la competenza ad adottare i provvedimenti necessari per l’organizzazione dell’attività giudiziaria, la proposta governativa prevede, con formulazione indistinta, che il magistrato capo diriga l’ufficio ed adotti gli atti relativi all’organizzazione interna.

Appare chiaro come sia la versione vigente che la riformulazione proposta dal Governo, facciano della responsabilità gestionale del dirigente e degli indirizzi del magistrato capo, l’architrave intorno a cui è edificato il modello gestionale dell’ufficio giudiziario.

La previsione –già in essere- di significativi momenti di raccordo e di verifica (valutazione annuale del dirigente da parte del capo dell’ufficio, piano annuale ecc.) impone a mio parere l’accoglimento di una accezione degli indirizzi volta ad integrare i due ruoli, preservando l’originalità di ciascuna funzione.

Se, ad esempio, in un Tribunale, il presidente ritiene di orientare l’attività al potenziamento del settore delle indagini preliminari e ad un decremento dell’impegno sul versante del dibattimento penale, ritengo che sarebbe incoerente con tali indirizzi che il dirigente amministrativo destinasse invece nuove risorse alla cancelleria penale e non assicurasse il supporto a quella Gip-Gup.

Riconoscere in questi termini il raccordo, non deve significare però che la politica di gestione delle risorse umane venga sottratta –di fatto- all’iniziativa di chi ne è il responsabile, riconducendo alla titolarità del magistrato capo la determinazione concreta delle modalità e dei contenuti dell’ordine di servizio del dirigente.

L’esperienza concreta di questo breve scorcio di attuazione ha proposto anche patologie relazionali di questo tenore che, a mio parere, rischiano di indebolire l’efficacia della funzione di governo degli uffici.

Laddove si pretendesse di dilatare la dimensione degli indirizzi sino al punto di voler quotidianamente muovere i fili che concretano la gestione amministrativa da parte del dirigente, significherebbe aspirare ad avvalersi non di un dirigente dello Stato, e neppure di un funzionario, ma… di un burattino.

Ritengo invece che una sintesi sia auspicabile e possibile. Occorre però praticare coraggiosamente l’integrazione tra potere di indirizzo e responsabilità della gestione, anche fornendo indicazioni chiare che affrontino -e non eludano- alcuni nodi che già si sono creati e che vanno recisi.

A riguardo ho compreso e, in larga parte, condiviso il gradualismo a cui il capo dipartimento Castelli ha improntato la propria prima circolare in materia (31 ottobre 2006). Avrei invece ritenuto necessario che la seconda, recente circolare (13 aprile 2007), affrontasse e definisse anche le criticità che ho qui enunciato e che hanno urgente bisogno di essere governate.

Non siamo l’unica organizzazione chiamata a misurarsi con il difficile coordinamento tra differenti luoghi professionali che concorrono all’assunzione delle decisioni. E possediamo anche –come organizzazione giudiziaria- la cultura occorrente ad affrontare questo passaggio. Insomma, l’integrazione tra indirizzi e gestione è possibile.



QUATTRO / Una dirigenza amministrativa professionale e qualificata non lede ma consolida l’autonomia della giurisdizione.


Il principale limite che ha impoverito la discussione sul governo degli uffici giudiziari risiede, a mio parere, nel fatto che essa ha assunto, preminentemente, il carattere della contesa di potere tra due ceti professionali.

Riusciremo invece ad articolare un ragionamento utile soltanto se saremo capaci di legare le soluzioni prospettate al bisogno di buon governo espresso dai nostri uffici. Se riusciremo a definire le relazioni tra i diversi ruoli in funzione delle esigenze del servizio giustizia. Se sapremo ricollocare al centro dello sforzo di elaborazione i bisogni dei cittadini e delle imprese che devono poter fare affidamento su un esercizio della giurisdizione autorevole ed efficace.

A riguardo una delle obiezioni più decise che viene mossa al pieno riconoscimento delle prerogative gestionali in capo al dirigente amministrativo è che, essendo tale figura incardinata in rapporto di subordinazione gerarchica con il vertice politico amministrativo del Ministero, attraverso di essa il potere politico potrebbe pesantemente condizionare l’esercizio della giurisdizione.

A mio parere tale preoccupazione rivela un riflesso difensivistico della magistratura –certo non immotivato, se consideriamo i pesantissimi attacchi cui è stata sottoposta negli ultimi anni- ma non è in grado di superare il sereno confronto con alcune semplici obiezioni.

Non è assommando in sé anche competenze gestionali che la magistratura riuscirà a difendere la propria indipendenza da un potere politico che volesse comprimere l’esercizio della giurisdizione. Laddove l’ingerenza fosse esercitata attraverso la restrizione delle risorse messe a disposizione, temo che il magistrato-gestore non si troverebbe in condizione diversa da quella di qualunque dirigente amministrativo. Se invece si ritiene che un dirigente dello Stato sia maggiormente permeabile a logiche di contiguità e accontentamento politico, devo rilevare, che anche compagini politiche che hanno ostentato il sospetto e l’ostilità verso il lavoro dei magistrati....non hanno penato molto per trovare, tra gli stessi magistrati di carriera, tanti e volenterosi collaboratori. Ma c’è un profilo più nobile ed interessante della questione che vorrei, sebbene sommariamente, trattare.

L’indipendenza dell’esercizio della giurisdizione non può essere declinata unilateralmente. Soltanto per rivendicare la non ingerenza di altro potere.

L’indipendenza include, a mio parere, anche non lasciare che il proprio ruolo tracimi dall’alveo conferito dalla Costituzione. Include il non assumere profili gestionali che comportano, questi sì, una reale subordinazione nei confronti del potere esecutivo.

Un recente congresso dell’Associazione Nazionale Magistrati recava quale titolo “Magistrati e non burocrati…”. Personalmente, sottoscrivo in pieno. I magistrati non possono essere dei burocrati. Occorre riaffermare il rispetto del Paese per il ruolo della magistratura, per il contributo che essa ha offerto nella difesa della legalità e della convivenza civile, contro la minaccia terroristica e l’azione della criminalità organizzata. E nella repressione dei fenomeni di corruzione politica ed affaristica. Ma il prestigio della giurisdizione non si consegue affidando ai magistrati competenze gestionali.

Quindi la soluzione, per il governo dell’organizzazione giudiziaria non può che essere la distinzione tra aspetti riconducibili all’esercizio della giurisdizione, relativamente ai quali il circuito di autogoverno della magistratura deve essere pienamente salvaguardato ed anzi irrobustito, e aspetti gestionali, che giova invece affidare alla disponibilità piena di chi è professionalmente reclutato e formato per assumerne la responsabilità.

Ma c’è ancora un ultimo aspetto che vorrei, succintamente, enunciare.
La missione organizzativa, per i dirigenti amministrativi, è la medesima che impegna i magistrati. La tutela di una funzione giurisdizionale autonoma e forte è parte fondante del nostro orientamento professionale. Noi siamo partecipi dei risultati e degli insuccessi dell’attività giurisdizionale.

Realizzare un assetto che consenta ai dirigenti di questo Ministero di svolgere con serenità il proprio ruolo, rafforza -e non deprime- l’autonomia della giurisdizione.




CINQUE / Il programma annuale. Uno degli strumenti dell’integrazione.

L’art. 4 del vigente testo del decreto legislativo 240/2006, ha individuato nel programma annuale delle attività da svolgersi, uno degli strumenti di integrazione dei ruoli professionali del magistrato capo ufficio e del dirigente amministrativo, prevedendone la redazione congiunt,a entro il 15 febbraio di ciascun anno, da parte delle due figure dirigenziali preposte all’ufficio.

Il disegno di legge governativo, attualmente all’esame del parlamento, ne altera radicalmente la natura di strumento di sintesi, conferendo al magistrato capo in via esclusiva la titolarità all’elaborazione del programma, “acquisite le valutazioni dei magistrati titolari di funzioni semidirettive e del dirigente amministrativo”.

Laddove la modifica di iniziativa governativa dovesse trovare accoglimento parlamentare, gli uffici risulterebbero deprivati di uno dei principali strumenti di raccordo tra l’attività delle due figure.

Troppo blanda -ed assolutamente inidonea a garantire l’allineamento dell’insieme dell’organizzazione- appare infatti la previsione di valutazioni del dirigente che il magistrato capo dovrebbe previamente acquisire.

Lo strumento di integrazione, racchiuso nel programma annuale, andrebbe invece ispessito attraverso la creazione di altri momenti (contrattazione comune del budget, forme di corresponsabilizzazione incrociata sui risultati, aree di valutazione comuni a tutto l’ufficio, formazione congiunta).

Si tratta di strumenti già adottati da ordinamenti nord-europei che hanno accolto, con successo, l’assetto della “dirigenza integrata”.


SEI / Più che una conclusione, un inizio.

In sintesi, ritengo che la cura delle risorse umane all’interno degli uffici giudiziari, sia ambito troppo importante per farne il terreno di contesa di due ceti professionali confliggenti.

Sono persuaso che il banco di prova di tutte le organizzazioni sia oggi riuscire a rendere compatibili (e produttivi di valore) i diversi regimi (e tempi) di sviluppo che le persone e i modelli organizzativi rivelano.

La cura delle persone è un lavoro paziente, che richiede il consapevole dominio di una cultura professionale specialistica, che non si improvvisa. E che non è racchiuso né facilmente riconducibile alla cultura della giurisdizione.

E’ un lavoro che richiede una dedizione quotidiana ed appassionata.

Assicurare al governo degli uffici giudiziari un quadro di prerogative ben definito, chiaro, plurale ma dialogante, costituisce una forte opportunità di crescita ed è impresa complessa ma non rinviabile.

(Renato Romano)

 

L'Associazione Dirigenti Giustizia è un'associazione professionale tra i dirigenti amministrativi dell'amministrazione giudiziaria che, negli ultimi anni, si è posta come obiettivo, tra gli altri, il miglioramento della qualità e dell'efficienza del servizio giustizia.